Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития

1 Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.
Проблемы развития системы Российского экологического закодатель- ства // Государство и право. 1995. N 2. С.54.

57

ких законопроектов, но и иных проектов законов, реализация кото- рых связана с охраной окружающей среды.

Надлежащая экспертиза подготавливаемых проектов на предмет их соответствия должна проводиться и в администрации Президента
РФ, а также в системе Правительства РФ.

До настоящего времени остается важнейшей задача повышения эффективности механизма реализации экологического законодатель- ства. Ибо законы, которые не исполняются, создают впечатление своего отсутствия.

Кроме того, следует определиться в том, что экологическое законодательство по большому счету представляет собой "затрат- ную" отрасль законодательства. Для большинства субъектов данных отношений (предприятий, учреждений, организаций) исполнение со- ответствующих норм и нормативов связано со значительными финан- совыми вложениями.

Ставя цель повышения эффективности нормативно-правового акта необходимо стремиться главным образом к реализации закрепленных в этом акте прав и обязанностей участников экологических отноше- ний. С другой стороны, своеобразной страховкой "от повисания в воздухе" данных актов будут предусмотренные в них же гарантии обеспечения материальными, техническими и финансовыми средствами.

58

З А К Л Ю Ч Е Н И Е

На сегодняшний день в системе российского законодательства сложилась относительно самостоятельная отрасль, - экологическое законодательство, под которой следует понимать систему экологи- зированных нормативно-правовых актов, издаваемых уполномоченными на то государственными органами, с соблюдением установленных требований, направленных на урегулирование общественных отноше- ний в области взаимодействия общества и природы. Отношения, вы- текающие из данного определения, подразделяются на отраслевые и комплексные. Отраслевые экологические отношения - это землеохра- нительные, отношения по охране недр, животного мира, атмосферно- го воздуха, а также лесоохранительные и водоохранительные отно- шения. К комплексным экологическим отношениям относятся отноше- ния по охране природных территорий, комплексов, природно-запо- ведного Фонда и т.д.

Обеспечение качества природной среды достигается именно во взаимодействии отраслевых и комплексных отношений.

Исследование, проведенное в данной работе, позволяет сделать ряд выводов.

1. Экологизированный нормативно-правовой акт, являясь струк- турной частью экологического законодательства, должен отвечать следующим требованиям: а) нормативный правовой акт должен иметь объективно выражен- ную форму - в виде документа, издаваемого соответствующим компе- тентным органом; б) не всякий документ может быть нормативно-правовым актом, а лишь принятый уполномоченным на то государственным органом;

59

в) принятые нормативно-правовые акты должны иметь такую фор- му, которая определена законом; г) принятие нормативно-правового акта необходимо производить в установленной процессуальной форме правотворчества; д) обязательно соблюдение порядка опубликования и вступления в силу нормативно-правового акта.

2. Особенностями экологического законодательства являются следующие.

Во-первых, данная отрасль законодательства представлена дву- хуровневой системой, т.е. ее можно рассматривать как по горизон- тали, так и по вертикали. В соответствии со статьей 72 Конститу- ции РФ природопользование, охрана окружающей среды, обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные террито- рии относятся к совместному ведению федеральных органов госу- дарственной власти РФ и органов государственной власти субъектов
РФ. Данное положение характеризует не только особенность нашего государства как федеративного, но и подчеркивает определенную самостоятельность субъектов РФ в решении указанных вопросов.

Во-вторых, система экологического законодательства РФ состо- ит из двух подсистем: природоохранительного и природноресурсово- го. Природноресурсовое законодательство посвящается охране и ра- циональному использованию природных ресурсов. Природоохранитель- ное законодательство, представляя собой совокупность нормативно- правовых актов, устанавливающих порядок охраны природы, рацио- нального использования природных ресурсов, защиты окружающей природной среды в целях обеспечения научно-обоснованного сочета- ния экологических интересов и достижения оптимального качества окружающей природной среды.

60

В-третьих, рассматривая нормативные правовые акты, как ис- точники экологического права их можно распределить по отраслям законодательства. Верхний и самый основной уровень представлен нормативно-правовыми актами экологического законодательства во главе с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды". Далее следуют нормативно-правовые акты природноресурсового законода- тельства, такие как Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лес- ной кодекс РФ и т.д. Замыкают круг правовые акты иных отраслей законодательства или экологизированных. При этом отнесение этих актов к источникам экологического права объясняется наличием в них отдельных эколого-правовых норм.

3. Нормативно-правовые акты, входящие в структуру экологи- ческого законодательства, по юридической силе подразделяются на законы и подзаконные акты. Основой формирования всего законода- тельства, а в частности и экологического, является Конституция
РФ. Обладая высшей юридической силой, Конституция РФ имеет пря- мой действие и применяется на всей территории РФ.

Разновидностью источников экологического права, входящих в структуру экологического законодательства, являются законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Правовое регулиро- вание отношений в области взаимодействия общества и природы в субъектах РФ представляет собой относительно самостоятельный уровень правовой регуляции с характерными для данных регионов особенностями.

4. Рассматривая соотношение российского федерального эколо- гического законодательства и законодательства субъектов Федера- ции, необходимо отметить, что в совместном ведении федеральных органов государственной власти и органов власти субъектов Феде-

61

рации кроме природопользования, охраны окружающей среды и обес- печения экологической безопасности находятся также вопросы вла- дения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами.

5. В развитии экологического законодательства в субъектах РФ можно выделить ряд тенденций:

1) на сегодняшний день явно прослеживается высокая степень дублирования федеральных нормативно-правовых актов. Многие зако- нодатели субъектов РФ, беря за основу российский нормативный акт, вносят в него изменения;

2) большая часть субъектов РФ, особенно республики, в издан- ных нормативных актах стараются всячески показать и подчеркнуть свою независимость. Природные ресурсы: леса, земля, недра объяв- ляются их достоянием;

3) в масштабах РФ ее субъекты тем не менее все таки обладают скудной нормативной базой. В регионах нет четко выраженной кон- цепции принятия нормативных актов, в уже принятых актах отслежи- ваются противоречия действующему федеральному экологическому за- конодательству;

4) просматривается слабая профессиональная подготовка зако- нодателей в субъектах РФ. В подготовке проектов законодательных актов участвует кто угодно, но только не эксперты из научной среды и юристы;

5) слабым местом остается механизм реализации законов. Мно- гие программы остаются на бумаге, т.к. отсутствуют источники фи- нансирования и материальная база под них.

6. Процесс развития экологического законодательства опреде- ляется различными факторами, среди которых можно выделить: поли-

62

тический, экономический, социологический, экологический. Особое место занимают организационно-правовые факторы.

Действующее экологическое законодательство сейчас едва ли не полностью устарело. Оно излишне абстрактно, декларативно. В стране отсутствуют практические механизмы правореализации. Сис- тема экологического законодательства не является целостной и сбалансированной. Отсутствует ряд важнейших актов. Отмечается низкая эффективность экологического законодательства в целом.

7. Важнейшим направлением совершенствования системы экологи- ческого законодательства является создание серии специальных за- конов. Так необходимо принять федеральные законы: об отходах, об использовании агрохимикатов, об опасных веществах, об экологи- ческой информации (статистике), об экологическом страховании.

Заслуживает внимания концепция внедрения модельных законов, особенно в области природноресурсового права (земельного, лесно- го, водного и т.д.). Но для этого необходимо провести изучение законотворчества субъектов РФ, а также всех особенностей (эконо- мических, географических, демографических и т.д.) того или иного региона.

8. Решение вопроса, связанного с определением соответствия принимаемых нормативно-правовых актов Конституции РФ возможно с помощью проведения экспертизы законопроектов.

63

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

1. Российское федеральное законодательство

1.1. Конституция Российской Федерации. Принята 12 декабря 1993 г.

// Росс.газ. - 1993. - 25 дек.
1.2. Федеративный договор от 31 марта 1992 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. - 1992. N 67.

- Ст.898.
1.3. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и

Верховного Совета РФ. - 1993. - N 33. - Ст.1318.
1.4. Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июня

1984 г. // Ведомости Верховного Совета РСФСР. - 1984. -

N 27. - Ст.899.
1.5. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: За- кон РСФСР от 19 апреля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - N 20.

- Ст.641.
1.6. Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. // Ведомости

Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.

- 1991. - N 22. - Ст.768.
1.7. Об охране окружающей природной среды: Закон РСФСР от 19 де- кабря 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РФ и

Верховного Совета РФ. - 1991. - N 10. - Ст.457.
1.8. О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат

Федерального Собрания: Федеральный закон от 14 июля 1994 г.

// Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 8. - Ст.801.

64

1.9. О Конституционном Суде РФ: Федеральный конституционный за- кон от 21 июля 1994 г. // Собрание законодательства РФ. -

1994. - N 13. - Ст.1447.
1.10. Гражданский кодекс РФ. Часть первая от 21 октября 1994 г.

// Собрание законодательства РФ. - 1994. - N 32. - Ст.3301.
1.11. О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного техногенного характера: Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. // Собрание законодательства РФ. - 1994. -

N 35. - Ст.3648.
1.12. О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах: Федеральный закон от 23 февраля

1995 г. // Собрание законодательства РФ. - 1995. - N 9. -

Ст.713.
1.13. Об особо охраняемых природных территориях: Федеральный за- кон от 14 марта 1995 г. // Собрание законодательства РФ. -

1995. - N 12. - Ст.1024.
1.14. О животном мире: Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. //

Собрание законодательства РФ. - 1995. - N 17. - Ст.1462.
1.15. О международных договорах РФ: Федеральный закон от 15 июля

1995 г. // Собрание законодательства РФ. - 1995. - N 29. -

Ст.2757.
1.16. Водный кодекс РФ от 18 октября 1995 г. // Собрание законо- дательства РФ. - 1995. - N 47. - Ст.4471.
1.17. Об экологической экспертизе: Федеральный закон от 23 нояб- ря 1995 г. // Собрание законодательства РФ. - 1995. - N 48.

- Ст.4556.
1.18. Гражданский кодекс РФ. Часть вторая от 22 декабря 1995 г.

// Собрание законодательства РФ. - 1996. - N 5. - Ст.410.

65

1.19. О радиационной безопасности населения: Федеральный закон от 9 января 1996 г. // Собрание законодательства РФ. -

1996. - N 3. - Ст.141.
1.20. Уголовный кодекс РФ от 24 мая 1996 г. // Собрание законо- дательства РФ. - 1996. - N 25. - Ст.2954.
1.21. Лесной кодекс РФ от 22 января 1997 г. // Росс.газ. - 1997.

- 4 февр.
1.22. Договор о разграничении предметов ведения и взаимном деле- гировании полномочий между органами государственной власти

РФ и органами государственной власти Республики Татарстан от 15 февраля 1994 г. // Росс. газ. - 1994. - 18 февр.
1.23. О нормативных актах центральных органов Государственного управления РФ: Указ Президента РФ от 21 января 1993 г.

N 104 // Собрание актов Президента и Правительства РФ. -

1993. - N 4. - Ст.301.
1.24. О федеральных природных ресурсах: Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. N 144 // Собрание законодательства РФ. -

1993. - N 51. - Ст.4932.
1.25. О государственной стратегии РФ по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития: Указ Президента РФ от

4 февраля 1994 г. N 156 // Собрание актов Президента и

Правительства РФ. - 1994. - N 6. - Ст.436.
1.26. О структуре федеральных органов исполнительной власти:

Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. N 1177 // Собра- ние законодательства РФ. - 1996. - N 34. - Ст.4082.
1.27. Положение о Комитете РФ по земельным ресурсам и землеуст- ройству: Утв. Постановлением Правительства РФ от 2 февраля

1993 г. N 91 // Собрание законодательства РФ. - 1993. -

N 6. - Ст.488.

66

1.28. Положение о государственной экологической экспертизе: Утв.

Постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 г.

N 942 // Собрание законодательства РФ. - 1993. - Ст.3621.
1.29. Типовое положение о порядке добровольного экологического страхования в РФ: Утв. Минприродой РФ 3 декабря 1992 г.

N 04-04/72-6132 и Российской государственной страховой компанией 20 ноября 1992 г. N 22 // Закон. - 1993. N 3. -

С.47-51.
1.30. Порядок направления средств предприятиями, учреждениями, организациями, иностранными юридическими лицами и гражда- нами в государственные внебюджетные экологические фонды:

Утв. Минфином РФ 22 декабря 1992 г. N 9-5-12 и Минприродой

РФ от 21 декабря 1992 г. N 04-04/72-6344 // Росс. вести. -

1993. - N 47.
1.31. Инструкция о порядке работы госземинспекторов по привлече- нию физических, должностных и юридических лиц к админист- ративной ответственности за нарушение земельного законода- тельства: Утв. Приказом Государственного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от 18 февраля 1994 г.

N 18 // Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств

РФ. - 1994. - N 7. - С.3-10.
1.32. Инструкция по организации и осуществлению государственного контроля за использованием и охраной земель органами Минп- рироды России: Утв. Приказом Министерства охраны окружаю- щей среды и природных ресурсов от 25 мая 1994 г. N 160 //

Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ. -

1994. - N 9. - С.11-30.

67

1.33. Порядок выдачи разрешений на использование символики госу- дарственных природных заповедников: Утв. Приказом Госу- дарственного комитета РФ по охране окружающей среды от 31 декабря 1996 г. N 543 // Бюллетень нормативных актов феде- ральных органов исполнительной власти. - 1997. - N 4. -

С.6-8.

2. Законодательство Республики Мордовия

2.34. Конституция Республики Мордовия от 21 сентября 1995 г. //

Известия Мордовии. - 1995. - 22 сент.
2.35. Земельный кодекс МАССР от 24 января 1992 г. // Советская

Мордовия. - 1992. - 13 марта.
2.36. Лесной кодекс РМ от 18 февраля 1994 г. // Ведомости Вер- ховного Совета РМ. - 1994. - N 6-8. Ст.150.
2.37. О государственной экспертизе градостроительной документа- ции, целевых инвестиционных программ и проектов строитель- ства в РМ: Закон РМ от 11 ноября 1996 г. // Ведомости Го- сударственного Собрания РМ. - 1996. - N 14. - Ст.481.
2.38. Об использовании средств экологического фонда РМ: Поста- новление Государственного Собрания РМ от 20 июня 1995 г.

// Известия Мордовии. - 1995. - 11 июля.
2.39. О положении о внебюджетном экологическом Фонде РМ: Поста- новление Государственного Собрания РМ от 20 июня 1995 г.

// Известия Мордовии. - 1995. - 11 июля.

68

2.40. Об водоохранных зонах (полосах) рек, озер, водохранилищ в

Мордовской АССР: Постановление Совета Министров МАССР от

24 апреля 1989 г. N 113 // Архив Министерства экологии и природопользования РМ. - 1996.
2.41. О неотложных мерах по обеспечению радиационной безопаснос- ти на территории МССР: Постановление Правительства МССР от

31 марта 1993 г. N 71 // Справочно-правовая система "Га- рант" - информационная база "Законодательство РМ". Версия от 31 мая 1997 г.
2.42. Положение о Министерстве экологии и природопользования

МССР: Утв. Постановлением Правительства МССР от 2 сентября

1993 г. N 142 // Справочно-правовая система "Гарант" - ин- формационная база "Законодательство РМ". Версия от 31 мая

1997 г.
2.43. Положение о государственных природных заказниках в Мор- довской ССР, о памятниках природы в Мордовской ССР и пе- речне природных объектов, признаваемых памятниками природы республиканского значения: Постановление Правительства

МССР от 25 января 1994 г. N 21 // Справочно-правовая сис- тема "Гарант" - информационная база "Законодательство РМ".

Версия от 31 мая 1997 г.
2.44. О региональной научно-технической программе "Научное обес- печение экологической безопасности и устойчивого развития

РМ": Постановление Правительства РМ от 27 марта 1996 г. N

147 // Справочно-правовая система "Гарант" - информацион- ная база "Законодательство РМ". Версия от 31 мая 1997 г.
2.45. Положение о Министерстве экологии и природопользования РМ:

Утв. Постановлением Правительства РМ от 15 апреля 1996 г.

N 195 // Справочно-правовая система "Гарант" - информаци- онная база "Законодательство РМ". Версия от 31 мая 1997 г.
2.46. О Красной книге РМ: Постановление Правительства РМ от 25 июля 1996 г. N 376 // Справочно-правовая система "Гарант"

69

- информационная база "Законодательство РМ". Версия от 31 мая 1997 г.
2.47. О создании научно-координационного Совета социально-эколо- гической реабилитации РМ: Постановление Правительства РМ от 16 августа 1996 г. N 405 // Справочно-правовая система

"Гарант" - информационная база "Законодательство РМ". Вер- сия от 31 мая 1997 г.

3. Специальная литература

3.48. Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т.1. - М.: Юрид. лит., 1981. - 360 с.
3.49. Алексеев С.С. Общая теория права. В 2 т. Т.2. - М.: Юрид. лит., 1982. - 360 с.
3.50. Бажайкин А.Л. Сравнительный анализ природноресурсового за- конодательства РФ и Удмуртской Республики. - Ижевск, 1997.

- С.4.
3.51. Бакунина Т.С. Обсуждение проблем национальной экологичес- кой политики Российской Федерации // Государство и право.

- 1994. - N 1. - С.65-86.
3.52. Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные проблемы земельного и экологического права // Государство и право. - 1995. - N 12. - С.132-147.
3.53. Боголюбов С.А. Государственно-правовые проблемы экологи- ческой экспертизы // Государство и право. - 1996. - N 11.

- С.105-126.
3.54. Бринчук М.М. Охранять окружающую среду или обеспечивать экологическую безопасность // Государство и право. - 1994.

- N 8-9. - С.118-128.
3.55. Бринчук М.М., Боголюбов С.А., Дубовик О.Л., Сопатаева В.А.

Проблемы развития системы Российского экологического зако- дательства // Государство и право. - 1995.- N 2.- С.53-66.

70

3.56. Гражданское право / Под ред. Ю.К.Толстого. - М.: ТЕИС,

1996. - 552 с.
3.57. Голиченков А.К. Санитарный кодекс России: проблемы разра- ботки проекта // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. -

1991. - N 4. - С.42.
3.58. Ерофеев Б.В. Экологическое право России. - М.: Юристъ,

1996. - 624 с.
3.59. Калиниченко Т.Г. Правовое регулирование охраны окружающей среды регионов // Государство и право. - 1994. - N 7. -

С.70-81.
3.60. Кокотов А.Н., Салинов М.С. Проблемы регионального управле- ния и законодательства // Российский юридический журнал. -

1994. - N 1. - С.3-8.
3.61. Комаров С.А. Общая теория государства и права. - Саранск:

Изд-во Морд. ун-та, 1994. - 304 с.
3.62. Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под ред.

Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. - М.: Юрид. лит.,

1994. - 624 с.
3.63. Кравченко С.Н. Социально-психологические аспекты правовой охраны окружающей среды. - Львов: Вища шк., 1988. - 156 с.
3.64. Опилат Н.И. Источники экологического права // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. - 1991. - N 1. - С.71-78.
3.65. Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России. - М.: Республика, 1993. - 224 с.
3.66. Петров В.В. Экологическое право России. - М.: Бек, 1995. -

557 с.
3.67. Практикум по экологическому праву России / Под ред. А.К.

Голиченкова. - М.: Бек, 1996. - 222 с.
3.68. Страутманис Я.Я. Научно-технический прогресс и прогнозиро- вание природоохранительного законодательства. - Рига: Зи- натне, 1983. - 152 с.
3.69. Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта РФ // Государство и право. - 1997. - N 1. -

С.12-17.

71

3.70. Философский энциклопедический словарь. - М.: Сов. Энцикло- педия, 1983. - 840 с.
3.71. Хропанюк В.Н. Теория государства и права. - М.: Дабахов,

Ткачев, Димов, 1995. - 384 с.
3.72. Шебанов А.Ф. Система отраслей законодательства: основания построения // Правоведение. - 1976. - N 4. - С.15-25.
3.73. Шемшученко Ю.С. Правовые проблемы экологии. - Киев: Науко- ва думка, 1989. - 232 с.
3.74. Эффективность природоохранительного законодательства. -

Алма-Ата: Наука, 1988. - 160 с.

4. Материалы практики, статистические материалы

4.75. О практике применения судами законодательства об охране природы: Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 7 июля 1983 г. N 4 // Бюллетень Верховного Суда СССР. -

1983. - N 2. - С.10-13.
4.76. О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране окружающей природной среды": Постановление Пленума

Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. N 22 //

Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. - 1994. - N 3. -

С.87-93.
4.77. Протест Прокурора РМ на приказ N 10 т 5 июня 1995 г. //

Архив Прокуратуры РМ. - 1995. - Наряд N 7-1-95.
4.78. Об устранении нарушений законности: Представление Прокуро- ра РМ от 27 ноября 1995 г. // Архив Прокуратуры РМ. - 1995.

Наряд N 7-1-95.
4.79. Решение Ромодановского районного суда РМ от 18 января 1996 г. // Архив Ромодановского районного суда РМ. - 1996. -

Дело N 2-13/96.
4.80. Об устранении нарушений законности: Представление Прокуро-

72

ра РМ от 28 января 1996 г. // Архив Прокуратуры РМ. -

1996. - Наряд N 7-1-96.
4.81. Государственный доклад о состоянии окружающей природной среды Российской Федерации в 1994 году // Зеленый мир. -

1995. - NN 6, 29, 31-33, 35; - 1996. - N 1-8.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6