Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития
p> В соответствии со статьей 114 Конституции РФ, Правительство
РФ обеспечивает проведение в РФ единой государственной политики
в области природопользования. При этом полномочия Правительства
РФ в этой области реализуются с помощью его актов - постановле-
ний и распоряжений. Данные акты издаются во исполнение и на ос-
новании Конституции РФ, Федеральных законов и нормативных указов
Президента РФ. Постановления и распоряжения Правительства РФ
обязательны к исполнению в Российской Федерации. В форме постановлений издаются акты Правительства РФ, имею-
щие нормативный характер или наиболее важное значение. Акты по
оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоря-
жений. В.В.Петров постановления Правительства РФ по вопросам эколо-
гии разбивает на три группы 1. Так, к первой группе относятся
постановления, которые принимаются во исполнение закона для
конкретизации его отдельных положений. Таким актом следует наз-
вать постановление Правительства РФ N 942 от 22 сентября 1993 г.
"Об утверждении Положения о государственной экологической экс-
пертизе" 2. Вторая группа постановлений предназначена для опреде-
ления компетенции органов управления и контроля. Например, Поло-
жение "О Комитете РФ по земельным ресурсам и землеустройству",
утвержденное постановлением Правительства РФ N 61 от 2 февраля --------------- 1 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.92. 2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 39.
Ст.3621. 25
1993 г. 1 И, наконец, в третью группу постановлений Правительства
РФ автор включает нормативно-правовые акты дальнейшего правового
регулирования экологических отношений. Таким актом следует счи-
тать постановление Правительства РФ N 501 от 4 ноября 1993 г. "О
создании Российской системы предупреждения и действий в чрезвы-
чайных ситуациях" 2.
В случае, если постановления или распоряжения Правительства
противоречат Конституции РФ, федеральным законам и указам Прези-
дента РФ, они могут быть отменены Президентом РФ. Природоохранительные министерства и ведомства наделяются
правом издавать в рамках предусмотренной для них компетенции
нормативные правовые акты. При этом данного рода акты обязатель-
ны для других министерств и ведомств, физических и юридических
лиц. Имея ту особенность, что по юридической силе нормативно-
правовые акты министерств и ведомств уступают актам Правительст-
ва РФ, они представлены в виде различных приказов, решений, инс-
трукций, правил, положений, уставов, распоряжений. Так, еще в рамках Министерства охраны окружающей среды и
природных ресурсов РФ оно издавало нормативные правовые приказы,
инструкции. В настоящий момент органом, в функции которого
передано решение вопросов охраны окружающей среды, является
Государственный комитет РФ по охране окружающей среды, а вопросы
использования природных ресурсов ныне отнесены в ведение Минис-
терства природных ресурсов РФ 3. Примером подобных актов может
служить Приказ Министерства охраны окружающей среды и природных
--------------- 1 Собрания актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 6.
Ст.488. 2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.92. 3 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4032. 26
ресурсов РФ "Об утверждении Инструкции по организации и осущест-
влению государственного контроля за использованием и охраной зе-
мель органами Минприроды России" от 25 мая 1994 г. N 160 1. А в
рамках Государственного комитета РФ по охране окружающей среды
был издан приказ от 31 декабря 1996 г. N 543 "Об утверждении По-
рядка выдачи разрешений на использование символики государствен-
ных природных заповедников" 2 . Кроме данных органов правом издания обязательных нормативных
актов обладает специально уполномоченные органы в области охраны
окружающей природной среды. Так, Государственный комитет РФ по
земельным ресурсам и землеустройству наделен правом издания ак-
тов по охране земельных ресурсов (например, Инструкция о порядке
работы госземинспекторов по привлечению физических, должностных
и юридических лиц к административной ответственности за наруше-
ния земельного законодательства, утверждена приказом Государс-
твенного комитета РФ по земельным ресурсам и землеустройству от
18 февраля 1994 г. N 18) 3 . Многие экологические нормативные правовые акты принимаются
совместно несколькими министерствами и ведомствами. Так, Порядок
направления средств предприятиями, учреждениями, организациями,
гражданами, иностранными юридическими лицами и гражданами в го-
сударственные внебюджетные экологические фонды, утвержден Минфи-
ном РФ 22 декабря 1992 г. и Минприродой РФ 21 декабря 1992 г. 4,
--------------- 1 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ.
1994. N 9. С.11-30. 2 Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполни-
тельной власти. 1997. N 4. С.6-8. 3 Бюллетень нормативных актов министерств и ведомств РФ.
1994. N 7. С.3-10. 4 Российские вести. 1993. N 47. 27
или Типовое положение о порядке добровольного экологического
страхования в РФ, которое утверждено Минприродой России 3 декаб-
ря 1992 г. и Российской государственной страховой компанией 20
ноября 1992 г. 1 В соответствии с Указом Президента РФ от 21 января 1993 г.
N 104 "О нормативных актах центральных органов государственного
управления РФ" 2,нормативные акты министерств и ведомств, затра-
гивающие права, свободы и законные интересы граждан регистриру-
ются в Министерстве юстиции РФ. Затем данные акты подлежат офи-
циальному опубликованию в газете "Российские вести". Не заре-
гистрированные в Минюсте РФ и не опубликованные нормативные акты
не порождают никаких юридических последствий. Данное положение
имеет большое практическое и теоретическое значение, т.к. свежи
примеры из недалекого прошлого, когда в разработке и утверждении
ведомственных нормативных актов отсутствовал необходимый поря-
док. Министерства и ведомства при издании таких документов не
всегда соблюдали предусмотренные требования. Поэтому в ряде слу-
чаев принятые ведомственные акты входили в противоречие с дейс-
твующими законами. На сегодняшний момент вышеупомянутым Указам
Президента РФ был установлен строгий порядок в разработке и при-
нятии актов министерствами и иными государственными органами фе-
деральной исполнительной власти. Кроме того, противоречащие закону нормативно-правовые акты
министерств и ведомств подлежат отмене Правительством РФ, а так-
же могут быть опротестованы прокурором.
--------------- 1 Закон. 1993. N 3. С.47-51. 2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 4.
Ст.304. 28 Говоря о нормативных актах министерств и ведомств, необходи-
мо упомянуть о санитарных, строительных, технических, технологи-
ческих и других нормах. К ним относятся различные нормативы ка-
чества окружающей среды: предельно допустимые воздействия вред-
ных веществ на окружающую среду и здоровье человека и т.д. Выра-
жая технические правила, эти нормативы не рассматриваются как
источники права. Однако, Закон "Об охране окружающей природной
среды" (ст.ст.25-27 и др.) устанавливает обязанность их исполне-
ния, которая придает таким нормам юридический характер и позво-
ляет оценивать их как источники права 1 . Разновидностью источников экологического права, входящих в
структуру экологического законодательства, являются законы и
иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Следует отметить,
что правовое регулирование отношений в области взаимодействия
общества и природы в субъектах РФ представляет собой относитель-
но самостоятельный уровень правовой регуляции с характерными
лишь для данных регионов особенностями. Необходимо сказать несколько слов о характере руководящих
разъяснений Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного
Суда РФ. Интересным на этот счет представляется мнение Б.В.Еро-
феева: "Всякий закон всеобщ, а случай экологической практики
единичен и чтобы подвести единичное под всеобщее, необходимо
суждение, которое является правосудием. В ходе правосудия неиз-
бежно выявляются пробелы в правовом регулировании, а потому су-
дам дано право в случае пробела применять аналогию закона или
аналогию права, что равносильно созданию новой правовой материи2. --------------- 1 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.93. 2 Ерофеев Б.В. Экологическое право россии. М., 1996. С.143. 29 Несмотря на это, руководящие разъяснения Пленума Верховного
Суда РФ и Высшего Арбитражного суда не являются источниками эко-
логического права, не входят в структуру экологического законо-
дательства. Это связано с тем, что судебные органы не наделены
правотворческой функцией. Пленумы соответствующих судов, расс-
матривая обобщенные материалы, дают в порядке судебного толкова-
ния руководящие разъяснения по вопросам применения экологическо-
го законодательства. Однако, разъяснения Пленума Верховного Суда
РФ обязательны для всех судов общей юрисдикции в РФ, а разъясне-
ния Пленума Высшего Арбитражного суда РФ обязательны для всей
системы арбитражных судов. Постановления судебных пленумов должны лишь толковать и
разъяснять смысл экологического законодательства, но не созда-
вать новые нормы экологического права. Вместе с тем, суды при
разрешении конкретных споров обязаны применять соответствующие
нормы экологического права лишь в истолковании, содержащемся в
постановлении соответствующего судебного пленума. Это зачастую
приводит к тому, что многие судьи руководствуются не правовой
нормой, а положениями, предусмотренными в постановлении пленума
суда. Не является источником экологического права и сложившаяся
судебная практика, под которой понимается "многократное единооб-
разное решение судами одной и той же категории дел"_51_0. Судья,
рассматривая дело, по которому сложилась определенная судебная
практика, может вынести и иное решение, если убежден в том, что
сложившаяся практика не соответствует закону. Однако, этого, как --------------- 1 Гражданское право / Под ред. Ю.К.Толстого. М., 1996. С.35. 30 правило, не происходит, и судьи, "слепо следуя накатанной ко-
лее", выносят неправовые решения. В России действует ряд постановлений пленумов судов в облас-
ти охраны окружающей природной среды: Постановление Пленума Вер-
ховного Суда СССР от 7 июля 1983 г. N 4 "О практике применения
судами законодательства об охране природы" 1 , Постановление Пле-
нума Высшего Арбитражного Суда РФ от 21 октября 1993 г. N 22 "О
некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР "Об охране
окружающей природной Среды" 2 . --------------- 1 Бюллетень Верховного Суда СССР. 1983. N 2. С.10-13. 2 Вестник Высшего Арбитражного Суда РФ. 1994. N 3. С.87-93. 31 2. СООТНОШЕНИЕ РОССИЙСКОГО ФЕДЕРАЛЬНОГО ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ ФЕДЕРАЦИИ Особенностью Российского государства является его характе-
ристика в качестве федеративного, состоящего из "государств и
(или) госудаственно-подобных образований, близких по статусу к
государству" 1 . В соответствии со статьей 5 Конституции РФ к ним
относятся республики, края, области, города федерального значе-
ния, автономные области, автономные округа. Республика в составе
РФ, представляя собой государство, имеет свою конституцию, ос-
тальные субъекты РФ имеют свои уставы. В статье 72 Конституции РФ прямо предусмотрено, что природо-
пользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической
безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана па-
мятников истории и культуры относятся к совместному ведению фе-
деральных органов государственной власти и органов государствен-
ной власти субъектов РФ. К совместному ведению относятся также
вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами,
водными и другими природными ресурсами. Статья пятая Конституции РФ, перечисляя ряд субъектов РФ,
говорит об их равноправии, т.е. "обладании всеми ими одинаковым
конституционно-правовым статусом субъекта Федерации, а также
идентичности компетенции. Равноправие выражается и в праве всех
субъектов Федерации иметь свои законы и другие акты законода-
тельства" 2 . --------------- 1 Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994.
С.60. 2 Там же. С.73. 32 По предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются
федеральные законы, а также принимаемые в соответствии с ними
законы и иные нормативно-правовые акты субъектов РФ. Данное по-
ложение, предусмотренное частью 2 статьи 76 Конституции РФ, име-
ет принципиально важное значение, так как охрана окружающей сре-
ды, природопользования, обеспечение экологической безопасности,
особо охраняемые природные территории, вопросы выделения, поль-
зования и распоряжения природными ресурсами находятся в совмест-
ном ведении РФ и ее субъектов. Частью 5 статьи 76 Конституции РФ установлено твердое прави-
ло: законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не мо-
гут противоречить федеральным законам. В случае противоречия
между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует
федеральный закон. Однако, немало примеров нарушения данной нор-
мы Конституции РФ. Так, 15 февраля 1994 года был заключен Дого-
вор Российской Федерации и Республики Татарстан "О разграничении
предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между ор-
ганами государственной власти РФ и органами государственной
власти Республики Татарстан" 1 .Как заметил И.Я.Дюрягин, статья
VI указанного Договора содержит положения о том, что в случае
противоречия между федеральным законом и нормативным актом Рес-
публики Татарстан, данного рода противоречия переводятся в раз-
ряд споров РФ и Республики Татарстан и подлежат разрешению в
согласованном порядке. Вместо однозначного признания силы феде-
рального закона вводится процедура опротестования федеральными
органами законов Республики Татарстан, противоречащих Договору 2. --------------- 1 Российская газета. 1994. 18 февраля. 2 Кокотов А.Н., Саликов М.С. Проблемы региоанльного управле-
ния и законодательства // Российский юридический журнал. 1994.
N1. С.6. 33 Рассматривая экологическое законодательство субъектов РФ,
необходимо определить его место в системе общероссийского эколо-
гического законодательства. Экологические законы и иные норма-
тивные правовые акты субъектов РФ занимают обособленное положе-
ние в указанной структуре. Каждый субъект Федерации изначально обладает неповторимыми
социальными, экономическими, природными и другими условиями, что
в конечном счете влияет на различие регулирования экоголо-право-
вых отношений. Федеральное экологическое законодательство не мо-
жет учесть всех особенностей конкретного региона. Поэтому возни-
кающие пробелы в законодательстве могут быть ликвидированы зако-
нодательством субъектов РФ. На сегодняшний момент мы можем говорить о формировании реги-
ональных законодательных систем. Нормативные правовые акты эко-
логического законодательства субъектов РФ автономны по отношению
друг к другу. Рассматривая соотношение федерального экологического законо-
дательства и законодательства субъектов РФ, важно выделить их
взаимную связь. Республика Мордовия (далее РМ) одна из тех субъектов РФ, ко-
торые 31 марта 1992 года подписали Федеративный договор и расп-
ространили его действие на свою территорию 1. Актом, имеющим высшую юридическую силу и прямой действие на
всей территории республики признается Конституция РМ 2 . Неотъем-
лемой частью Конституции РМ стали нормы, касающиеся совместного --------------- 1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета
РФ. 1992. N 67. Ст.898. 2 Известия Мордовии. 1995. 22 сентября. 34
ведения РФ и РМ, которые в статье 18 нашли юридическое оформле-
ние, повторяя часть 1 статьи 72 Конституции РФ. В соответствии со статьей 8 Конституции РМ, земля и другие
природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и
деятельности народа, проживающего на его территории и могут на-
ходиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах
собственности. По предметам совместного ведения, т.е. по вопросам владения,
пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими
природными ресурсами, а также по вопросам природопользования,
охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопаснос-
ти, Республика Мордовия принимает законы и иные нормативные пра-
вовые акты в соответствии с федеральными законами. Возглавляя систему экологического законодательства РМ, Конс-
титуция РМ служит "образцом соответствия", на основе которого
принимаются все остальные нормативные правовые акты. Следующими по юридической силе можно назвать законы, прини-
маемые высшими представительным и законодательным органом власти
- Государственным Собранием РМ, а также действующие законы, при-
ныте бывшим Верховным Советом МАССР. На сегодняшний момент в РМ нет головного акта, определяющего
вопросы взаимоотношения общества и природы. В связи с этим в
этой области применяется российской экологическое законодатель-
ство. Однако, в развитии природоресурсового законодательства
сделаны определенные шаги. Так, в настоящее время действует Зе-
мельный кодекс МАССР 1 , Лесной кодекс РМ 2. --------------- 1 Советская Мордовия. 1992. 13 марта. 2 Ведомости Верховного Совета РМ. 1994. N 6-8. Ст.150. 35 Говоря об экологизированных законах республики, хотелось бы
выделить Закон РМ от 11 ноября 1996 года "О государственной экс-
пертизе градостроительной документации, целевых инвестиционных
программ и проектов строительства в РМ" 1. Ряд статей данного за-
конодательного акта противоречит Федеральному закону "Об эколо-
гической экспертизе" 2, в соответствии с которым специально упол-
номоченным органам в области экологической экспертизы на терри-
тории субъектов Федерации является территориальный орган Минпри-
роды РФ (на территории Республики Мордовия - Министерство эколо-
гии и природопользования РМ), который имеет исключительное право
на проведение государственной экологической экспертизы. Однако, в соответствии с Законом РМ "О государственной экс-
пертизе градостроительной документации, целевых инвестиционных
программ и проектов строительства в РМ", органы государственной
экологической экспертизы образуются и аккредитуются при Госэкс-
пертизе РМ, осуществляя свою деятельность под ее руководством.
Поэтому, в данный Закон должны быть внесены изменения, которые
ликвидировали бы возникшие противоречия. Кроме законов, Государственное Собрание РМ, в соответствии с
частью 1 статьи 45 Конституции РМ, принимает постановления. При-
мером такого рода актов могут служить: Постановление Государс-
твенного Собрания РМ от 20 июня 1995 года "О положении о внебюд-
жетном экологическом фонде РМ" 3; Постановление Государственного
Собрания РМ от 20 июня 1995 года "Об использовании средств эко-
логического фонда РМ" 4.
---------------
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6
|