Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития

2 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556.

3 Известия Мордовии. 1995. 11 июля.

4 Известия Мордовии. 1995. 11 июля.

36

В соответствии с частью 1 статьи 23 Конституции РМ высшим должностным лицом и главой государства является Глава РМ, кото- рый издает указы и распоряжения. Однако, пока не было принято ни одного такого рода экологизированного акта.

Самую многочисленную группу нормативно-правовых актов предс- тавляют постановления и распоряжения Правительства РМ, наделен- ного правом издания этих актов. Правительство РМ, являясь высшим органом исполнительности власти РМ, обеспечивает проведение в РМ единой государственной политики в области экологии (часть 2 статьи 54 Конституции РМ). Среди подобных постановлений можно вдыелить: Постановление Правительства РМ от 25 июля 1996 года "О красной книге РМ" 1 ; Постановление Правительства РМ от 27 марта
1996 года "О региональной научно-технической программе "Научное обеспечение экологической безопасности населения и устойчивого развития РМ" 2 ; Постановление Правительства РМ от 16 августа 1996 года "О создании Научно-координационного совета социально-эколо- гической реабилитации РМ" 3 ; Постановление Правительства МССР от
31 марта 1993 года "О неотложных мерах по обеспечению радиацион- ной безопасности на территории МССР" 4 и т.д.

В случае противоречия постановлений и распоряжений Прави- тельства РМ федеральному или региональному законодательству Гла- ва РМ вправе их отменить.

Особую роль в регулировании эколого-правовых отношений игра- ют нормативные акты министерств и ведомств на территории РМ. В первую очередь хотелось бы сказать о правотворчестве Министерства
---------------

1 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законо- дательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.

2 Там же.

3 Там же.

4 Там же.

37

экологии и природопользования РМ, которое является республиканс- ким органом исполнительной власти, а также территориальным орга- ном Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ
(ныне Государственный комитет РФ по охране окружающей среды).
Статус данного министерства находится в подвешенном состоянии.
Так, 15 апреля 1996 года постановлением Правительства РМ было утверждено Положение о Министерстве экологии и природопользова- ния РМ 1, которое отменило ранее действовавшее постановление Пра- вительства МССР от 2 сентября 1993 года "Об утверждении Положе- ния о Министерстве экологии и природопользования Мордовской
ССР" 2. Положение первое принято, но оно не утверждено вышестоя- щим органом, т.е. Государственным комитетом РФ по охране окружа- ющей среды. Указом Президента РФ от 14 августа 1996 года N 1177, утверждившим структуру федеральных органов исполнительной влас- ти, полномочия по использованию природных ресурсов переданы Ми- нистерству природных ресурсов РФ. По нашему мнению, полномочия по природопользованию и на территории РМ должны быть переданы соответствующему органу.

Одной из основных функций Министерства экологии и природо- пользования РМ является формирование региональной нормативно-ме- тодической базы в области охраны окружающей среды, что означает принятие в том числе нормативно-правовых актов, касающихся этих вопросов. Но, как показывает анализ законодательства, представ- ленным правом Министерство не пользуется. Прокуратурой РМ была проведена проверка законности применения Министерством экологии и природопользования РМ Закона РСФСР "Об охране окружающей при-
---------------

1 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законо- дательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.

2 Там же.

38

родной среды". Выявленные нарушения вызвали необходимость обра- щения в данной Министерство с Представлением об устранении нару- шений законности 1 .В деятельности Министерства, его должностных лиц имелись существенные недостатки, не позволяющие в полном объеме качественно обеспечить исполнение экологического законо- дательства. Меры, принимаемые в отношении предприятий-нарушите- лей экологического законодательства, органами Государственного экологического контроля оказались неэффективными, поскольку не достигали конечного результата - устранения допущенных наруше- ний. По значительному количеству экологических правонарушений, в результате которых причинялся вред окружающей природной среде, он не компенсируется. Кроме того, в последние два года совершен- но не используется Министерством, его территориальными органами предоставленное законом право об ограничении, приостановлении, прекращении работы предприятий, сооружений, иных объектов и лю- бой деятельности, причиняющий вред окружающей природной среде и несущей потенциальную опасность для здоровья человека. Часты случаи нарушения требований КоАП РСФСР. Так, оформление протоко- ла об экологическом правонарушении производится с нарушением ус- тановленного законом порядка, с превышением предусмотренного срока.

Нарушения требований действующего природоохранительного за- конодательства стали возможны по причине, в одних случаях недос- таточности знаний специалистами действующего законодательства, в других - несоблюдения требований должностной дисциплины, либо просто халатности, а также отсутствия в Министерстве юридической службы 2.
---------------

1 Архив Прокуратуры РМ. 1996. Наряд N 7-1-96.

2 Там же.

39

Сегодня в Министерстве, да и в целом в республике некому вести разработку актов экологического законодательства. И первая причина тому - отсутствие необходимых средств, а также отсутс- твие заинтересованности высших должностных лиц.

Кроме Министерства экологии и природопользования РМ действу- ют и другие ведомства. Так, Государственный комитет по лесу РМ в пределах своих полномочий осуществляет государственный контроль за состоянием, использованием, воспроизводством, охраной и защи- той лесов. Но как указывается в Представлении об устранении на- рушений законности 1 , направленном в Государственный комитет по лесу РМ Прокуратурой РМ, в работе должностных лиц этого учрежде- ния допускаются существенные недостатки. Это, как правило, про- исходит при оформлении материалов о правонарушениях. Направляе- мые материалы не всегда содержат необходимые документы, заключе- ния специалистов, правовое обоснование требований о привлечении к ответственности виновных лиц. В отношении многих лиц, совер- шивших правонарушения, никакие меры административного характера не приняты.

Наблюдаются случаи издания актов, явно противоречащих дейс- твующему экологическому законодательству. Так, Прокуратурой РМ был опротестован приказ председателя Государственного комитета по лесу от 5 июля 1995 года N 70, в соответствии с которым при
Госкомлесе РМ создана административная комиссия 2. Однако, колле- гиальные органы (административные комиссии), уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях согласно ст.ст.194, 196 КоАП РСФСР, образуются лишь представительными
---------------

1 Архив Прокуратуры РМ. 1995. Наряд N 7-1-95.

2 Архив Прокуратуры РМ. 1996. Наряд N 7-1-96.

40

органами власти, а полномочия должностных лиц рассматривать эти дела предусмотрены статьей 198 КоАП РСФСР. В пределах своей ком- петенции должностные лица Госкомлеса РМ имеют право налагать ад- министративные взыскания на юридических и физических лиц за на- рушения, допущенные ими и предусмотренные статьей 84 Закона РФ
"Об охране окружающей природной среды" и статьей 76 КоАП РСФСР, а статья 221 КоАП РСФСР содержит указание о праве должностных лиц различных уровней от имени органов лесного хозяйства расс- матривать дела об административных правонарушениях и налагать административные взыскания. Исходя из этого, приказом была обра- зована административная комиссия, создание которой действующим законодательством не предусмотрено.

Особую роль в соблюдении экологического законодательства и устранения его нарушений можно отвести Прокуратуре РМ. Являясь одним из органов, поддерживающим режим законности на территории
РМ, она обладает широкими полномочиями, иногда оставаясь единс- твенным защитником государственных и общественных интересов.
Так, постановлением Ромодановской поселковой администрации Ромо- дановского района РМ был выделен гражданину А. земельный участок для строительства жилого дома в водоохранной зоне озера Ладка, которое, в соответствии со статьей 64 Закона РСФСР "Об охране ок- ружающей природной Среды" 1,Постановлением Совета Министров МАССР от 25 января 1994 года N 21 "Об утверждении Положения о госу- дарственных природных заказниках в Мордовской ССР, Положения
О памятниках природы в Мордовской ССР и перечня природных объектов, признанных памятниками природы республиканского значе- ния" 2,Постановлением Совета Министров МАССР от 24 апреля 1989
---------------

1 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета
РФ. 1992. N 10. Ст.457.

2 Справочно-правовая система "Гарант" - Информ.база "Законо- дательство Республики Мордовия". Версия от 31 мая 1997 г.

41

года N 113 "Об водоохранных зонах (полосах) рек, озер, водохра- нилищ в Мордовской АССР" 1 было отнесено к памятникам природы республиканского значения. Прокурор РМ, выступив в защиту госу- дарственных и общественных интересов, предъявил иск Ромодановс- кой поселковой администрации о признании незаконным постановле- ние администрации о предоставлении земельного участка. Решением
Ромодановского районного суда РМ постановление Ромодановской по- селковой администрации было признано незаконным и отменено 2.Ми- нистерство же экологии и природопользования РМ путем согласова- ния данный земельный участок повторно передало гражданину А., явно нарушив нормы экологического законодательства. Материалы этого дела находятся в Прокуратуре РМ и, вероятней всего, возоб- новится новый судебный процесс.

Правовое регулирование охраны окружающей среды регионов РФ реализуется в форме региональной экологической политики, которая представляет собой "объективно обусловленные начала и способы оптимального взаимодействия человека с окружающей природной сре- дой на относительно обособленной территории страны 3. Но на се- годняшний день нет четко выраженной концепции управления охраной окружающей среды регионов, хотя именно решение проблемы развития и совершенствования законодательства об охране природы субъектов
РФ в значительной степени зависит от правильного определения места нормативно-правовых актов в системе экологического законо- дательства и выявление сходств и различий региональных и феде- ральных актов. Каждый субъект РФ, обладая неповторимыми геогра-
---------------

1 Архив Министерства экологии и природопользования РМ. 1996.

2 Архив Ромодановского районного суда РМ. 1996. Д.2-13/96.

3 Калиниченко Т.Г. Правовое регулирование охраны окружающей среды регионов // Государство и право. 1994. N 7. С.70.

42

фическим, климатическим, экономическим своеобразием, требует адекватной системы управления охраной окружающей среды.

Заслуживают внимания выводы И.Ф.Панкратова, основанные на сравнительном исследовании законов "Об охране окружающей природ- ной среды" России и ее субъектов. Так, например, в Республике
Адыгея принято постановление Верховного Совета о порядке дейс- твия на территории республики Закона "Об охране окружающей при- родной среды" России. Таким образом, по мнению автора, "Адыгея как бы ратифицировала российский закон и полностью распространи- ла его действие на свою территорию, закрепив в этом постановле- нии несколько норм, отражающих ее специфику". В Башкирии же был принят экологический кодекс. Текстуально он почти идентичен рос- сийскому Закону, но немного различается по структуре. Статья 3
Кодекса, посвящена праву собственности на природные ресурсы, последние объявляются собственностью Башкирии. По такому же пути зачастую идут и другие субъекты Федерации, считая себя собствен- никами природных ресурсов. Все это требует именно в ближайшее время решения вопроса о разграничении компетенции по распоряже- нию природными ресурсами 1.

Представляется интересным мнение В.И.Романова, который счи- тает, что на уровне Российской Федерации законодательно пытаются урегулировать абсолютно все, не оставляя почти ничего субъектам
РФ. А выходом из сложившейся ситуации было бы разграничение в федеральном законе предметов ведения или вопросов ведения между
РФ и ее субъектами, а уже последние сами определяли бы, что вхо- дит в полномочия законодательного органа этого субъекта и испол- нительного органа 2.
---------------

1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные проблемы земельного и экологического права // Государство и пра- во. 1995. N 12. С.141-142.

2 Там же. С.142.

43

Региональное разделение природных ресурсов на собственность федеральную и собственность субъектов Федерации, как пишет Н.Н.
Осокин, приводит к тому, что правотворчество последних направле- но на экономическую выгоду без учета того, что эти самые природ- ные ресурсы имеют общенациональное значение. Поэтому полномочия по управлению природными ресурсами должны быть разграничены, а управлять ими субъект РФ должен по согласованию с Федерацией, в свою очередь центральные органы власти не должны без согласия субъектов распоряжаться природными ресурсами. Выбор такой кон- цепции, по мнению автора, позволит сохранить единое экономичес- кое и экологическое пространство России 1.

Однако, наделение субъектов РФ правом законотворчества по широкому кругу вопросов обязательно приведет к росту противоре- чий между федеральной и региональной законодательными системами, к конфликтам органов власти РФ и ее субъектов. Разрешение споров центра и регионов в цивилизованных формах, как отмечает Ю.А.Ти- хомиров, способно помочь коллизионное право, которое необходимо разрабатывать уже сейчас 2.

Некоторые авторы предостерегают от непоправимых последствий признание субъекта РФ собственником природных ресурсов. Так,
Т.Н. Малая считает, что животный мир не может быть всегда подчи- нен правовому режиму среды обитания, его специфика в том, что он не всегда имеет территориальные границы. Это объект, который мо- жет располагаться отдельными популяциями на территории различных субъектов РФ. "В нынешней экономической ситуации передача живот-
---------------

1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные проблемы земельного и экологического права // Государство и пра- во. 1995. N 12. С.141-142.

2 Проблемы регионального управления и законодательства //
Российский юридический журнал. 1994. N 1. С.8.

44

ного мира на откуп конкретному региону может привести к гибели животных, особенно тех, которые уже занесены в Красную книгу 1.

В развитии экологического законодательства в субъектах РФ можно выделить ряд тенденций:

1. Явно прослеживается высокая степень дублирования феде- ральных нормативно-правовых актов. Многие законодатели субъектов
РФ, беря за основу российский нормативный акт, вносят в него из- менения, что наблюдается из дословного сходства целых ряда ста- тей и глав, а иногда сходства всей структуры документа. Такого рода воспроизведение (повторение, переложение) в правотворчестве субъектов РФ, по мнению С.А.Комарова, в определенных предметах оказывается целесообразным, "если нужно представить нормативное предписание с точки зрения их единой системы" 2.Вне этого такое переложение является вредным и неоправданным, т.к. создает у со- ответствующих органов иллюзию необязательности актов федерально- го законодательства, формируется мнение о том, что данные акты начинают действовать (вступать в силу) только после того, как будут воспроизведены или объявлены актом "своего региона".

2. Большая часть субъектов РФ, особенно республики, в издан- ных нормативных актах стараются всячески показать и подчеркнуть свою независимость. Природные ресурсы: леса, земля, недра явля- ются их достоянием. Так, в соответствии со статьей 1 Земельного кодекса Удмуртской Республики земля объявляется достоянием наро- да Удмуртии, основой жизни и деятельности" 3.
---------------

1 Бакунина Т.С., Голиченков А.К., Козырь О.М. Актуальные проблемы земельного и экологического права // Государство и пра- во. 1995. N 12. С.141-142.

2 Комаров С.А. Общая теория государства и права. Саранск,
1994. С.153.

3 Бажайкин А.Л. Сравнительный анализ природноресурсового за- конодательства РФ и Удмуртской Республики. Ижевск, 1997. С.2.

45

3. В масштабах РФ ее субъекты тем не менее все таки обладают скудной нормативной базой. В регионах нет четко выраженной кон- цепции принятия нормативных актов, в уже принятых актах отслежи- ваются противоречия действующему российскому экологическому за- конодательству. Отмечается лишь заинтересованность законодателей в регионах в разработке и принятии нормативно-правовых актов природноресурсовой направленности.

4. Просматривается слабая профессиональная подготовка зако- нодателей в субъектах Федерации. В подготовке проектов законода- тельных актов участвует кто угодно, но только не эксперты из на- учной среды и юристы. Эта проблема существует и у федеральных законодателей, когда разработкой законов занимаются люди, дале- кие от экологических проблем.

5. Слабым местом остается механизм реализации законов. Мно- гие программы остаются на бумаге, т.к. отсутствуют источники фи- нансирования и материальная база под них. Подобного рода декла- рирование приводит к восприятию многих экологических нормативных актов как необязательных. Органы и должностные лица на местах, которые должны требовать исполнения норм экологического законо- дательства, зачастую сами являются его нарушителями. Это объяс- няется лишь их личной экономической заинтересованностью.

Два уровня правовой системы в РФ развиваются не вполне сог- ласованно. Но легкого пути в этом деле и не может быть. Неповто- римость территориальных, экономических и других условий субъек- тов Федерации должна быть обязательно отражена и в правовом ре- гулировании. И только совместный подход к решению возникших проблем, может определить пути их решения, ибо сохранение едино- го экономического и экологического пространства, как уже говори- лось, позволит успешно развиваться не только регионам, но и всей
России.

46

3. ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ РОССИЙСКОГО

ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

В условиях правовой реформы, проводимой ныне в Российской
Федерации, должен быть обеспечен всесторонний подход к совер- шенствованию экологического законодательства. Исследованию этого вопроса посвящено множество монографий и научных статей, в кото- рых предлагаются различные, в том числе и полярные точки зрения.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6