Российское экологическое законодательство: современное состояние и перспективы развития

Кроме того, не может считаться нормативно-правовым актом ре- шение компетентного органа, если оно принято по конкретному делу и в отношении конкретных лиц. Так, не считаются нормативно-пра- вовыми решения правительства о финансировании того или иного объекта, о выделении материально-технических средств на проведе- ние природоохранительных работ и т.п.

Экологическое законодательство также служит и "целям обеспе- чения определенных государственных органов правовым материалом, необходимым для решения стоящих перед ними задач" 2. Исходя из этого можно говорить о том, что характерный для экологического

---------------

1 Собрание законодательства РФ. 1994. N 8. Ст.801.

2 Шебанов А.Ф. Система отраслей законодательства: основания построения // Правоведение. 1976. N 4. С.20.

14

права, как и для любой другой отрасли права, специфический метод правового регулирования, для отрасли экологического законода- тельства значения не имеет, т.к. у законодательства нет ни пред- мета ни метода правового регулирования. Отрасль экологического законодательства состоит из актов, которые содержат нормы, ис- пользующие разные методы правового регулирования. При этом цель- ность отрасли не умаляется. Вот почему отрасль законодательства, т.е. составляющие ее нормативно-правовые акты являются предметом как систематизации, так и кодификации, при которой создаются ак- ты, содержащие нормы с разными методами регулирования.

Рассматривая те или иные нормативно-правовые акты, входящие в систему экологического законодательства можно обнаружить, что их объединяет та или иная степень экологизации. Однако наличие в нормативно-правовом акте экологизированных норм вовсе не означа- ет его полную принадлежность к экологическому законодательству.
Экологические нормы содержатся в отраслях конституционного, меж- дународного, гражданского, хозяйственного, административного, уголовного, финансового законодательства 1.

На сегодняшний день можно говорить об относительно самостоя- тельной отрасли законодательства - экологическом законодательст- ве, как системе экологизированных, нормативно-правовых актов, издаваемых уполномоченными на то государственными органами, с соблюдением установленных требований, направленных на урегулиро- вание общественных отношений в области взаимодействий общества и природы.

Не менее важным и необходимым вопросом при рассмотрении эко- логического законодательства является вопрос о его структуре.

---------------

1 Практикум по экологическому праву России. М., 1996. С.92.

15

Само слово структура означает (от лат. structura - строение, расположение, порядок), совокупность устойчивых связей объекта, обеспечивающих его целостность и тождественность самому себе, т.е. сохранение основных свойств при различных внешних и внут- ренних изменениях 1.

Существует ряд особенностей, которые характеризуют структуру экологического законодательства.

Во-первых, как уже ранее было сказано, данная отрасль зако- нодательства представлена двухуровневой системой, т.е. ее можно рассматривать как по горизонтали, так и по вертикали. И это не- маловажно. В соответствии с Федеративным договором и Конституци- ей РФ природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные террито- рии, охрана памятников истории и культуры относятся к совместно- му ведению федеральных органов государственной власти РФ и орга- нов государственной власти субъектов РФ. Данное положение харак- теризует не только особенность нашего государства как федератив- ного, но и подчеркивает определенную самостоятельность субъектов
РФ в решении указанных вопросов. Так, субъекты РФ на основе фе- дерального законодательства могут осуществлять собственное пра- вовое регулирование, в том числе принятие законов и иных право- вых актов.

Во-вторых, система экологического законодательства РФ состо- ит из двух подсистем: природноресурсового и природоохранительно- го. Природноресурсовое законодательство посвящается охране и ра- циональному использованию природных ресурсов. Данная система

---------------

1 Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С.657.

16

представлена Земельным кодексом РСФСР 1, Водным кодексом РФ 2,
Лесным кодексом РФ 3, Федеральным законом"О животном мире" 4 и другими законами.

Система природоохранительного законодательства, являясь частью более общей системы экологического законодательства, как пишет В.В.Петров, "представляет собой совокупность нормативно- правовых актов, устанавливающих порядок охраны природы, рацио- нального использования природных ресурсов, защиты окружающей природной среды в целях обеспечения научно-обоснованного сочета- ния экологических интересов и достижения оптимального качества окружающей природной Среды" 5. В систему природоохранительного законодательства входит Закон РСФСР "Об охране окружающей при- родной Среды" 6, Федеральный закон "Об экологической эксперти- зе" 7,Закон РСФСР "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" 8 и другие.

Сегодня следует говорить не просто о природоохранительных законах, а о комплексных экологических законах. Это связано с тем, что природоохранительные законы носят комплексный характер.
Это значит, что они по своему содержанию охватывают не один или группу, а всю совокупность природных объектов либо всю окружаю- щую природную среду в целом. Это, в частности, видно из схемы,
---------------

1 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со- вета РСФСР. 1991. N 22. Ст.768.

2 Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст.4471.

3 Российская газета. 1997. 4 февраля.

4 Собрание законодательства РФ. 1995. N 17. Ст.1462.

5 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.545.

6 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета
РФ. 1992. N 10. Ст.457.

7 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556.

8 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со- вета РСФСР. 1991. N 20. Ст.641.

17

показывающей систему федерального экологического законодательст- ва, представленной Т.В.Петровой 1.

Верхний и самый основной уровень представлен нормативно-пра- вовыми актами экологического законодательства во главе с Законом
РСФСР "Об охране окружающей природной среды", а также иными пра- вовыми актами законодательства об охране окружающей природной среды.

Далее следуют нормативно-правовые акты природноресурсового законодательства, т.е. акты об использовании и охране природных ресурсов.

Замыкают данный круг акты иных отраслей законодательства или экологизированных 2. При этом отнесение этих актов к источникам экологического права объясняется наличием в них отдельных эколо- го-правовых норм.

Не подвергается сомнению то, что основой формирования всего законодательства, а в частности и экологического, является при- нятая 12 декабря 1993 года Конституция Российской Федерации.
Важность данного акта невозможно переоценить. И это, прежде все- го, выражается в том, что Конституция РФ по сравнению с другими актами имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применя- ется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, как гласит статья 15, не должны противоречить Конституции России.

В Конституции РФ отражены основополагающие положения в об- ласти экологической политики государства. В частности, она вво- дит в научный оборот, вслед за Федеративным договором, трехзвен-

---------------

1 Практикум по экологическому праву России. М., 1996. С.91.

2 Там же. С.90.

18

ное определение экологической деятельности человека в сфере вза- имодействия общества и природны: природопользование, охрана ок- ружающей среды, обеспечение экологической безопасности. Кроме того, Конституция РФ определяет экологические права (статья 42) и экологические обязанности (статья 58) гражданина. Наиболее важным является указание на компетенцию РФ в сфере природополь- зования и охраны окружающей среды (статья 71) и совместную ком- петенцию РФ и ее субъектов (статья 72) в данной сфере. Также среди экологических норм важное место занимают положения о праве собственности на природные ресурсы (статьи 9, 36) 1.

Закон РСФСР "Об охране окружающей природной среды", являясь комплексным головным законодательным актом не только в подсисте- ме природоохранительного законодательства, но и во всей системе экологического законодательства, возглавляет ее 2. Это означает, что в вопросах охраны окружающей природной среды нормы других законов не должны противоречить этому законодательному акту.
Данный закон можно назвать своего рода "экологической конститу- цией", т.к. он является, также как и Основной закон, актом пря- мого действия, т.е. его нормы за некоторыми исключениями, дейс- твуют без каких-либо дополнительных актов (постановлений, инс- трукций, положений), конкретизирующих нормы закона.

Далее, в отличие от природноресурсового законодательства, где охрана обеспечивается путем определения соответствующих пра- вил рационального использования природного объекта, в настоящем законе используется иной подход - здесь охрана окружающей при- родной среды обеспечивается в совокупности ее объектов путем

---------------

1 Российская газета. 1993. 25 декабря.

2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.85.

19

"формулирования экологических требований предъявляемых к источ- никам вредного воздействия на окружающую природную среду пос- редством регулирования деятельности предприятий, учреждений, ор- ганизаций, граждан" 1.

Важным, по нашему мнению, является то, что для вышеупомяну- того закона характерна особенность, свойственная законодательным актам экологического направления. Они являются комплексным не только по содержанию регулируемых отношений, но и по форме пра- вового регулирования. И это выражается в том, что природоохрани- тельные нормы, являясь центральным звеном закона об охране окру- жающей природной среды, действуют не по одной, а в комплексе с нормами других отраслей права - административного, гражданского и т.д. 2.Так, нормы возмещения вреда, помещенные в законе (статьи
86-91), представляют собой конкретизацию более общих норм граж- данского права и т.п. Наличие таких норм обеспечивает связь эко- логического законодательства с другими отраслями законодательст- ва.

К числу комплексных законов, относящихся к экологическому законодательству, следует отнести ранее упомянутый Закон РСФСР
"О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" 3,а так- же Основы законодательства РФ об охране здоровья 4.Обеспечение благополучия и охрана здоровья человека является конечной целью охраны окружающей природы. Поэтому эти два закона составляют ос-
---------------

1 Охрана окружающей природной среды: Постатейный комментарий к Закону России. М., 1993. С.11.

2 Петров В.В. Экологическое право России. М., 1995. С.86-87.

3 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со- вета РСФСР. 1991. N 20. Ст.641.

4 Ведомости Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета
РФ. 1993. N 33. Ст.1318.

20

нову охраны окружающей природной среды и обеспечения экологичес- кой безопасности человека. При этом, если рассматривать соотно- шение экологического законодательства и законодательства об ох- ране здоровья, общими для них будут нормы, направленные на охра- ну здоровья населения от неблагоприятного воздействия факторов окружающей Среды 1 .

Также к числу комплексных законов необходимо отнести Феде- ральный закон "Об особо охраняемых природных территоряих"2, ре- гулирующий отношения в области организации, охраны и использова- ния особо охраняемых природных территорий.

Кроме того, сюда необходимо отнести Федеральный закон "Об экологической экспертизе" 3, призванный урегулировать отношения в области экологической экспертизы путем реализации права граждан
РФ на благоприятную окружающую среду.

Рассматривая природноресурсовое законодательство, можно за- метить, что оно представлено, как правило, головными законами.
Например: правовые основы рационального использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, повышения их экологического и ресурсового потенциала установлены в Лесном кодексе РФ 4; отноше- ния по поводу охраны и использования вод путем установления пра- вовых основ использования и охраны водных объектов регулируется
Водным кодексом РФ 5; земельные отношения регулируются Земельным кодексом РСФСР 6 и т.д.
---------------

1 Практикум по экологическому праву России. М., 1996. С.93.

2 Собрание законодательства РФ. 1995. N 12. Ст.1024.

3 Собрание законодательства РФ. 1995. N 48. Ст.4556.

4 Российская газета. 1997. 4 февраля.

5 Собрание законодательства РФ. 1995. N 47. Ст.4471.

6 Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Со- вета РСФСР. 1991. N 22. Ст.768.

21

Говоря о соотношении экологического и природноресурсного за- конодательства, следует заметить, что точками их соприкосновения будут являться нормы, регулирующие охрану соответствующих при- родных ресурсов и окружающей природной среды.

Наиболее широко представлены законами так называемые эколо- гизированные отрасли законодательства. По мнению Н.И.Опилат,
"экологизация законодательства - объективный процесс. Ему под- вержены все акты, в той или иной степени влияющие на состояние окружающей Среды" 1.

Из общего количества экологизированных актов можно назвать несколько законов, относящихся к различным отраслям законода- тельства. Так, в соответствии с Федеральным законом "О Конститу- ционном Суде РФ" 2, Конституционному суду РФ дается право отме- нять акты органов управления, противоречащие конституционным экологическим нормам. А в соответствии с Федеральным законом "О международных договорах РФ" 3, определяется порядок ратификации и вступления в силу международных договоров РФ в области охраны окружающей среды.

Практическое значение имеют: Уголовный кодекс РФ 4, закрепля- ющий понятие экологического преступления и конкретные составы данного вида правонарушений; Гражданский кодекс РФ 5, который оп- ределяет положения права собственности и иных вещных прав на землю и другие природные ресурсы, порядок возмещения вреда и
---------------

1 Опилат Н.И. Источники экологического права // Вестн. Моск. ун-та. Сер.11, Право. 1991. N 1. С.76.

2 Собрание законодательства РФ. 1994. N 13. Ст.1447.

3 Собрание законодательства РФ. 1995. N 29. Ст.2757.

4 Собрание законодательства РФ. 1996. N 25. Ст.2954.

5 Собрание законодательства РФ. 1994. N 32. Ст.3301; 1996.
N 5. Ст.410.

22

иные вопросы; Кодекс РСФСР об административных правонарушениях 1, содержащий нормы об административной ответственности в области экологопользования.

Следующий структурный уровень экологического законодательст- ва представлен подзаконными нормативно-правовыми актами. Данный уровень можно подразделить на три основные группы: 1) норматив- но-правовые акты Президента РФ; 2) правительственные норматив- но-правовые акты; 3) нормативно-правовые акты министерств и иных государственных органов федеральной исполнительной власти.
Представленное подразделение на группы не является обязательным.
Так, Б.В.Ерофеев вводит еще межведомственные нормативно-правовые акты, принимаемые органами управления межведомственной компетен- ции, к которым относятся комитет по земельным ресурсам и земле- устройству РФ, Министерство сельского хозяйства и продовольствия
РФ и др. 2 Но, с другой стороны, автор отводит особое место ука- зам Президента РФ, ссылаясь на Конституцию РФ, что якобы она "не относит их к подзаконным нормативным актам" 3, хотя комментарий к статье 90 Конституции РФ называет акты Президента РФ подзаконны- ми актами 4.

В соответствии с уже упомянутой статьей 90 Конституции РФ,
Президент РФ издает указзы и распоряжения. Указы, как правило, представляют собой нормативно-правовые акты, относящиеся к неоп- ределенному кругу лиц, органов государства, должностных лиц и т.д. С другой стороны, распоряжения - это обычно акты индивиду- ального характера. Указы и распоряжения Президента РФ обязательны
---------------

1 Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1984. N 27. Ст.899.

2 Ерофеев Б.В. Экологическое право России. М., 1996. С.132.

3 Там же. С.138.

4 Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. -
С.429.

23

для исполнения на всей ее территории. Данные акты главы госу- дарства не должны противоречить не только Конституции РФ, но и федеральным конституционным и федеральным законам. Являясь "осо- бым" лицом в государстве, Президент РФ определяет в соответствии с Конституцией России и федеральными законами направления внут- ренней политики государства, в том числе и в области охраны ок- ружающей природной среды.

На сегодняшний момент законодательство представлено рядом указов Президента РФ, регулирующих так или иначе эколого-право- вые отношения. Примером могут служить: Указ Президента РФ от 4 февраля 1994 г. "О государственной стратегии РФ по охране окру- жающей среды и обеспечению устойчивого развития" 1, Указ Прези- дента РФ от 16 декабря 1993 г. "О федеральных природных ресур- сах" 2 и другие.

Следует отметить Указ Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" 3, которым
Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов РФ было реорганизовано в Министерство природных ресурсов РФ и Государс- твенный комитет РФ по охране окружающей среды.

Важным в свете данных рассуждений будет дополнение, приве- денное С.А.Комаровым о том, что указы Президента РФ могут носить нормотворческий характер. Наряду с актами федеральных законода- тельных органов данные указы могут являться актами первоначаль- ного правотворчества, т.к. содержат нормы права и посвящены общим вопросам 4.
---------------

1 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1994. N 6.
Ст.436.

2 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. N 51.
Ст.4932.

3 Собрание законодательства РФ. 1996. N 34. Ст.4082.

4 Комаров С.А. Общая теория государства и права. Саранск,
1994. С.151.

24

Следующую группу подзаконных нормативных правовых актов представляют акты Правительства РФ, которые имеют значительный удельный вес среди норм экологического законодательства.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6