Социальная защита государственных служащих 
“Нейтрализация факторов, препятствующих
эффективной служебной деятельности - это, прежде всего, работа по сближению
индивидуальных (частных) интересов служащих с интересами службы, защита от
неправомерных действий вышестоящих руководителей, обеспечение гигиены труда,
способствование решению бытовых проблем”1 (жилищных проблем,
обеспечение транспортом и связью, решение вопросов воспитания и обучения детей
и так далее). Так, мы уже указывали ранее на необходимость создания
примирительных (защитных) процедур и органов для защиты прав государственных
служащих. К сказанному можно добавить, что представляется интересным опыт США,
где в законе о реформе гражданской службы детально расписаны дисциплинарные
меры, которые должны применяться против руководителей, нарушающих принцип
“системы заслуг” при прохождении чиновниками службы.
Государство для нейтрализации неблагоприятных
факторов должно помогать государственному служащему в решении различных бытовых
проблем, как то: создании нормальных условий труда, обеспечении хорошо отапливаемыми,
освещенными, правильно спланированными помещениями, транспортом, связью,
автоматизацией и научной организацией труда.
Важнейшим направлением реализации социальной
защиты государственных служащих является законодательное закрепление защитных
мер как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов федерации.
В Российской Федерации правовая основа
социальной защиты государственных служащих установлена федеральным законом.
Статья 15 Федерального закона об основах
государственной службы гарантирует государственному служащему: условия
работы,
1
Государственная кадровая политика. – М., 1996. – С.213.
обеспечивающие исполнение им должностных обязанностей;
денежное содержание и иные выплаты, предусмотренные федеральными законами и
иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными
нормативными правовыми актами субъектов федерации; ежегодный оплачиваемый
отпуск; медицинское обслуживание его и членов семьи, в том числе после выхода
его на пенсию; переподготовку (переквалификацию) и повышение квалификации с
сохранением денежного содержания на период обучения; обязательность получения
его согласия на перевод на другую государственную должность государственной
службы, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом; пенсионное
обеспечение за выслугу лет и пенсионное обеспечение членов семьи
государственного служащего в случае его смерти, наступившей в связи с
исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное
страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с
исполнением им должностных обязанностей; обязательное государственное
социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в
период прохождения им государственной службы; защита его и членов семьи от насилия,
угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением им должностных
обязанностей в порядке, установленном федеральным законом. Государственному
служащему в зависимости от условий прохождения им государственной службы
предоставляются в случаях и порядке, установленных федеральными законами и
законами субъектов федерации, жилая площадь, служебный транспорт или денежная
компенсация транспортных расходов. Государственному служащему в соответствии с
нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми
актами субъектов федерации возмещаются расходы и предоставляются иные
компенсации в связи со служебными командировками, с приемом на государственную
службу, переводом на государственную должность государственной службы в другой государственный
орган, направлением на государственную службу в другую местность, а также
возмещаются связанные с этим транспортные расходы и расходы на оплату жилья.
Федеральными законами и законами субъектов федерации могут быть предусмотрены и
иные гарантии для государственного служащего.
Положение о федеральной государственной
службе, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22.12.1993
№2267, прямо устанавливает принцип социальной защищенности государственных
служащих, согласно которому им создаются необходимые условия для эффективной
деятельности и обеспечиваются следующие гарантии: ежегодный оплачиваемый отпуск
с оплатой стоимости проезда к месту отдыха и обратно; медицинское обслуживание
их и членов семей, в том числе после выхода его на пенсию, за счет средств
республиканского бюджета; переобучение (переквалификация) при увольнении в
связи с сокращением штатов, ликвидацией или реорганизацией федерального
государственного органа или другими не зависящими от государственных служащих
причинами; защита их и членов семей от насилия, угроз, оскорблений и других
неправомерных действий в связи с исполнением должностных полномочий; повышение
престижа управленческого труда, высокая заработная плата, обеспечение
транспортом, средствами связи, перспектива повышения по службе.
В течении нескольких последних лет был принят
также ряд законодательных актов, в которых с той или иной стороны и с
определенной степенью полноты решены многие вопросы социальной защищенности
федеральных государственных служащих: законы о прокуратуре, милиции, об органах
государственной безопасности, налоговой полиции, о защите федеральных органов
государственной власти и их должностных лиц, о государственной защите судей,
должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов, о статусе
военнослужащих и другие.
Кроме того, проблемы социальной защищенности
федеральных государственных служащих нашли свое отражение в указах Президента
Российской Федерации “Об утверждении Положения о проведении аттестации
федерального государственного служащего” от 09.03.1996 №353, “Об утверждении
Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной
должности федеральной государственной службы” от 29.04.1996 №604, “О некоторых
социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской
Федерации и должности федеральных государственных служащих” от 16.08.1995 №854,
“О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации
государственных служащих” от 07.02.1995 №103, “Об утверждении Положения о
повышении квалификации и переподготовке федеральных государственных служащих,
увольняемых из аппарата органов государственной власти Российской Федерации в
связи с ликвидацией или реорганизацией этих органов, сокращением штата” от
23.08.1994 №1722, в Гарантиях правовой и социальной защиты работников
государственной налоговой службы Российской Федерации и Положении о классных
чинах работников государственной налоговой службы, утвержденных Указом
Президента Российской Федерации от 31.12.1991 №340. В целях реализации указов
был принят ряд постановлений Правительства Российской Федерации, содержащий
правовое закрепление мер социальной защиты федеральных государственных
служащих, а также ряд совместных постановлений Министерства труда и
Министерства юстиции Российской Федерации.
Проанализировав вышеупомянутые законы и
нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, можно
прийти к выводу, что на сегодняшний день в Российской Федерации существует
относительно полная правовая регламентация мер социальной защиты
государственных служащих. И если реальное состояние дел, как утверждают
материалы исследования, проведенного коллективом Российской Академии
государственной службы при Президенте Российской Федерации, далеко не
благополучно, то это связано с несовершенством механизма реализации
законодательно закрепленных положений.
Но данный вывод, на наш взгляд, можно отнести
только к федеральному уровню государственной службы.
Раздел 2. Проблемы социальной защиты
государственных служащих субъектов Российской Федерации.
Конституция
Российской Федерации в пункте “г” статьи 71 отнесла к исключительному ведению
Российской Федерации регулирование вопросов федеральной государственной службы.
А в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения
Российской Федерации и ее полномочий субъекты обладают всей полнотой
государственной власти. Поэтому вопросы социальной защиты государственных
служащих в субъектах России находятся в ведении самих субъектов, однако,
федерация устанавливает общие принципы государственной службы на всей
территории. Эти принципы определены Федеральным Законом “Об основах
государственной службы Российской Федерации”, принятым 31 июля 1995 года.
Субъекты России в соответствии с этим законом должны выработать самостоятельные
подходы к определению региональной государственной службы. Законы регионов,
таким образом, должны с одной стороны учитывать общие положения установленные
Конституцией и Федеральным Законом, с другой - выработать новые положения, в
зависимости от специфики региона, имеющихся средств и тому подобное. Анализ
региональных законов о государственной службе позволяет отметить ряд новых
положений по сравнению с Федеральным и сделать определенные выводы о
соответствии этих законов Федеральному Закону, а в ряде случаев и Конституции
России. По структуре, основным положением, регулирующим вопросы государственной
службы, как то: организация и управление государственной службой, установление
квалификационных разрядов и требований, определение правового положения государственного
служащего, порядок прохождения государственной службы, законы республик в целом
соответствуют Федеральному Закону.
В
целом соответствует само определение государственной службы, ее принципов.
Например, статья 1 закона республики Марий Эл определяет государственную службу
как осуществление должностных полномочий по выполнению функций государства и
его органов в соответствии с Конституцией России, республиканской Конституцией,
законодательством республики и России. Далее указывается, что служба осуществляется в аппаратах
органов власти и оговаривается, что не относится к государственной службе, а
именно: деятельность депутатов (за исключением работающих на постоянной
основе), депутатов местного самоуправления, судей, вспомогательного персонала, граждан,
работающих по договору (контракту) в учреждениях, организациях, на
предприятиях. Те же положения отражены и в остальных законах, однако в
содержательной части отсутствуют ссылки на Конституцию России и Федеральное
Законодательство, что нарушает ряд положений Конституции (п. 3 ст. 5, ст. 4,
ст. 77). В законах Бурятии и Якутии в первой главе (разделе) введена статья,
определяющая основные задачи государственной службы, что является определенной
новеллой. В качестве задач определяется обеспечение государственного
суверенитета, целостности России и Бурятии (у Якутии ссылка на Федерацию
отсутствует), обеспечение эффективной деятельности государственных органов,
охрана прав и законных интересов граждан республики. Принципы государственной
службы во всех законах по содержанию соответствуют Федеральному закону.
Интерес
представляет классификация государственных должностей в указанных законах. Так,
Закон Татарстана классифицирует должности на: конституционные (главные, высшие
(Президент, премьер-министр...) и административные (высшие), должности главных,
ведущих специалистов. Закон Бурятии делит должности на политические и
административные (высшая, главная, ведущая и т.д.), примерно такое же деление в
других законах. Данная классификация концептуально не противоречит
классификации Федерального Закона, так как принцип деления должностей тот же.
Одни должности установлены для непосредственного исполнения полномочий
государственных органов и устанавливаются конституциями республик
(конституционные, (политические)), другие устанавливаются в государственных
органах для обеспечения исполнения их полномочий (административные). Однако в
целом классификация не соответствует Федеральному Закону, который
устанавливает, например, должности категории “Б”, предназначенные для обеспечения
деятельности лиц, занимающих должности категории “А” (то есть конституционные).
Данная категория должностей не выделена в законах республик. Особо необходимо
отметить раздел 2 закона Якутии, где в статье 7 “Уровни государственной службы”
записано, что к республиканской государственной службе, кроме всего прочего
относится служба в органах судебной власти республики, в дипломатических и иных
представительствах республики Якутия. Данные положения прямо не соответствуют
Конституции России и вторгаются в ее исключительную компетенцию (статьи 71 “к”,
“о”).
В
каждом из рассматриваемых законов содержится глава, регулирующая правовое
положение государственного служащего. Лишь закон Якутии не содержит специальной
главы (раздела), а соответствующие статьи, такие как права, обязанности
государственного служащего, гарантии, поощрения и тому подобное содержатся в
нескольких разделах. В целом соответствующие главы повторяют положения
Федерального Закона и на наш взгляд нет необходимости подробно на них останавливаться.
Отметим лишь, что отдельной статьей выделено сохранение государственной тайны,
и ряд законов содержит статью о компенсационных выплатах и пособиях для
государственных служащих. Например, Закон Башкирии гарантирует служащему
возмещение расходов и другие компенсации в связи с приемом на службу, в связи с
переводом в другой государственный орган, в другую местность, в связи с
командировками, пользованием транспортом, на оплату жилья и другие выплаты.
Отражен
в законах и такой процессуальный аспект государственной службы как ее
прохождение, включающее порядок поступления, нахождения и увольнения со службы.
Здесь же в ряде законов введена статья о продвижении по государственной службе.
Она гарантирует продвижение, при условии успешного выполнения должностных
обязанностей, с учетом результатов стажировки, прохождения, повышения
квалификации или переквалификации, рекомендации аттестационной комиссии.
Следует также отметить присутствие одной или нескольких статей, касающихся
отставки государственного служащего. Федеральный Закон в статье 21 пункте 8
называет лишь одно основание отставки - выход на пенсию. Республиканские же
законы устанавливают порядок отставки лиц замещающих конституционные и
административные должности, называя несколько оснований. Например, Закон
Башкирии выделяет такие основания как достижение предельного возраста и
соответствующая инициатива, временная отставка, по заявлению лица занимающего
высшую или главную государственную должность, в связи с упразднением
государственной должности. Таким образом, в республиканском законодательстве
вопрос об отставке рассматривается шире и расширение круга оснований отставки
предоставляет государственным служащим, на наш взгляд, дополнительные гарантии
от неправомерного увольнения. В целом же законодательство республик содержит те
же процедуры прохождения службы, что и в Федеральном Законе.
Рассматриваемые
законы предусматривают и создание специальных органов на уровне субъектов
федерации по делам о государственной службе. В Татарстане это Департамент по делам
государственных служащих, в республики Марий Эл - управление, в Якутии это
кадровое управление администрации Президента республики и так далее. Подводя
итог, необходимо отметить, что законы республик контрастируют с актами
соответствующего характера краев и областей. Некоторые законы являются, по
сути, актами суверенных государств (Татарстан; Якутия). В них нет ссылок на
Конституцию Российской Федерации и Федеральные Законы, а ряд положений не
соответствуют Конституции Российской Федерации и Федеральному Закону “Об
основах государственной службы в Российской Федерации”.
Рассматривая
законы областей России и Временное Положение г. Москвы необходимо отметить, что
все они принимались в разное время, отсюда их некоторые содержательные отличия.
Так закон Воронежа и Временное Положение г. Москвы были приняты до Федерального
Закона “О государственной службе”, поэтому, например, они не содержат в себе
определения категорий государственных должностей. Кроме этого закон Воронежа
призван регулировать не только государственную службу, но и службу в органах
местного самоуправления, хотя Конституция России не относит данные органы к
системе органов государственной власти и данная служба должна регулироваться
самостоятельным областным законом. Закон Свердловской области принят сразу же
после Федерального, поэтому в нем нашли отражение практически полностью
положения Федерального Закона, есть и своя специфика. Проект закона Читинской
области отличается от всех предыдущих, в том числе республиканских. Данный
законопроект пытается более детально регламентировать государственную службу, и
это является особенностью этого региона в определении подходов к
государственной службе. Таким образом, предпринята попытка объединить воедино
правовые нормы, регулирующие государственную службу и создать целостный
нормативный правовой акт.
В
первых главах во всех рассматриваемых правовых актах отражены общие положения
государственной службы, даны понятия службы, государственной должности,
определены принципы построения государственной службы, законодательное
регулирование и тому подобное в рамках Федерального Закона. В отличие от
республиканских законов, областные обязательно содержат ссылки на Конституцию
России и Федеральное законодательство. В этом их отличие. Областные законы
(кроме принятых ранее) содержат и соответствующую классификацию государственных
должностей по категориям “А”, “Б”, “В”, чего не содержат республиканские
законы.
В рамках Федерального Закона отражены
и основные права, обязанности, гарантии для государственных служащих. Все
законы признают за государственным служащим право на ознакомление с
документами, определяющими его права и обязанности, на запрос в установленном
порядке информации, право на внесение предложений по совершенствованию
государственной службы и так далее. Также отражены и ограничения, связанные с
государственной службой. Это запрет заниматься другой оплачиваемой
деятельностью, кроме научной, преподавательской, иной творческой, быть
депутатом областного, муниципального уровней, заниматься предпринимательством,
принимать участие в забастовках и так далее. Более глубоко в областных законах
отражены социальные льготы для государственных служащих; во многих законах есть
глава “Социальная защита государственных служаших” и во всех есть статьи
приводящие гарантии государственных служащих. Так в законе Омской области
государственным служащим гарантируется бесплатный проезд к месту отпуска и
обратно в пределах РФ, 50 % скидка в оплате жилищных услуг, страхование жизни и
здоровья государственного служащего, а также его имущества за счет областного
бюджета на сумму десятилетнего денежного содержания государственного служащего.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
|
|
