Право государственной и муниципальной собственности 
Следует
также иметь в виду, что некоторые объекты непривлекательны для частных
собственников вследствие, например, их убыточности. Однако существование данных
объектов необходимо для всего общества, для его экономического и социального
развития. Поэтому государство должно либо создать условия для выведения их на
уровень прибыльности (с помощью, например, налоговых льгот), либо взять на себя
заботу о таких объектах путем отнесения их к государственной собственности.
Таково, например, положение большинства социальных объектов в России и объектов
фундаментальной науки. Важную роль также играет система социальных услуг,
обусловленная социальным характером государства и требующая соответствующей
инфраструктуры. Как отмечают В.А. Каменецкий и В.П. Патрикеев, государственная
собственность - это «форма собственности, используемая не для получения дохода,
а для деятельности, связанной с выполнением определенных услуг, необходимых
обществу в целом или отдельным общественным или религиозным организациям».
Нельзя
не отметить, что существует и противоположная точка зрения, высказываемая целым
рядом экономистов. П.Д. Половинкин и А.В. Савченко считают, что «России
необходима государственно-частная система хозяйствования, в которой
государственная собственность должна занимать примерно такой же удельный вес,
как и частная». К. Хубиев полагает, что «на этапе становления
неоиндустриального хозяйства с преобладанием компьютеризованных технологических
укладов, все актуальнее становится расширение государственной собственности».
Решение
данной проблемы лежит в самой природе государственной собственности. В отличие
от иных форм собственности, ее предназначение - обеспечение потребностей
государства (в данном случае субъекта федерации) и общества. Исходя из
публичного интереса, устанавливается объем государственной собственности.
В
российской правовой теории публичный интерес определяется как признанный
государством и обеспеченный правом интерес социальной общности, удовлетворение
которого является условием и гарантией ее существования и развития. Аналогичным
образом определяет публичный интерес и В.А. Кряжков: «Признанный государством и
урегулированный (обеспеченный) правом общественный интерес есть интерес
публичный». В основе публичного интереса - общественный интерес. Государство
призвано выступать в качестве выразителя публичных интересов и представлять
интересы общества в целом.
Объем
и статус государственной собственности субъектов Федерации, таким образом,
определяется публичным интересом общества данного субъекта в тот или иной
период времени. При этом в силу того, что субъекты РФ - это составная часть РФ,
публичный интерес диктуется как обществом в лице населения субъекта РФ, так и
общегосударственной политикой России, определяемой публичным интересом
многонационального народа РФ. Именно общество в лице своих представителей в
органах власти должно определить, что более важно для него - усиление
стабильности и при возможном замедлении экономического роста или ускорение
развития при увеличении экономических рисков. Но при любых обстоятельствах в
собственности государства должен оставаться стратегический набор объектов
государственной собственности, обусловленный интересами безопасности
государства.
Заметную
роль в структуре доходов бюджетов от государственной собственности субъектов РФ
обычно играют:
·
дивиденды по
акциям, принадлежащим субъекту РФ;
·
доходы от сдачи в
аренду имущества;
·
арендная плата за
землю;
·
платежи при
пользовании недрами;
·
проценты,
полученные от размещения в банках и кредитных организациях временно свободных
средств бюджета;
·
проценты,
полученные от предоставления бюджетных ссуд внутри страны;
·
платежи от
государственных и муниципальных организаций;
·
доходы от продажи
государственных производственных и непроизводственных фондов, транспортных
средств, иного оборудования и других материальных ценностей;
·
доходы от
оказания услуг или компенсации затрат государства;
·
прочие
поступления от имущества, находящегося в государственной собственности.
Поступления
в бюджет субъекта Федерации от этих источников неравномерны. Но наименее
предпочтительными являются доходы от продажи государственной собственности,
поскольку они могут быть получены только один раз. Наиболее важны для бюджетов
доходы от деятельности государственных предприятий, доходы от аренды
государственного имущества, доходы от использования государственных финансов, в
том числе как инвестиционных средств. Но при этом нужно понимать, что доходы от
аренды государственного имущества могут также означать избыток такого имущества
и его ненужность для государства (это не относится к такому объекту права
собственности, как земля). Аренда должна использоваться лишь тогда, когда иное,
более эффективное использование имущества в данный момент времени невозможно и
выступает как временная мера.
Государственная
и муниципальная собственность - один из основополагающих элементов
экономической системы субъекта федерации. Однако сама по себе государственная
собственность не имеет никакого экономического смысла без формирования внятной
экономической политики по управлению ею и эффективной системы управления.
В
доперестроечный период государство было конституировано в нашем
законодательстве как единый собственник всего государственного имущества. Из
этого был сделан вывод о том, что государственная собственность составляет
единый фонд, что все государственное имущество, в чем бы оно ни выражалось и в
чьем бы ведении ни находилось, принадлежит на праве собственности единому и
единственному собственнику - Советскому государству. Этот вывод получил
обоснование и в научной литературе, в первую очередь, в трудах академика А.В.
Венедиктова. Лишь представители аграрно-правовой науки, поскольку объекты права
собственности, с которыми они имеют дело, чаще всего характеризуются
прикрепленностью к определенной территории, задумывались над тем, о каком
государстве, собственно говоря, идет речь: о Союзе ССР или союзных
республиках, либо, наконец, как о Союзе ССР, так и о республиках. Однако этот
вопрос так и не получил разрешения ни в доктрине, ни в законодательстве.
В связи
с расширением прав регионов и государственных предприятий, а также с
нарастанием центробежных тенденций многие ученые и практики сочли тезис о
принадлежности государственной собственности лишь одному единственному
собственнику несовместимым с происходящими в жизни реалиями. В противовес была
выдвинута идея о многоуровневом характере государственной собственности. Одним
из первых с ее обоснованием выступил В.П. Мозолин. На этих путях пытались преодолеть
отрыв государственной собственности от тех, кому она должна реально
принадлежать, в первую очередь от непосредственных производителей, повысить
эффективность управления ею, вырвать ее из рук бюрократического чиновничьего
аппарата.
Эти
усилия не прошли незамеченными для законодателя. Вначале в общесоюзном законе о
собственности, а затем в республиканском законе о собственности и Основах
гражданского законодательства 1991 г. был закреплен многоуровневый характер
государственной собственности. При этом если в общесоюзном законе о
собственности под понятие государственной собственности подпадала также и
коммунальная собственность, то ныне муниципальная собственность выделена из
государственной, да и круг субъектов муниципальной собственности не совпадает с
тем, как был очерчен в законе круг субъектов коммунальной собственности. В то
же время предложения о наделении государственных предприятий правом
собственности на закрепленное за ними имущество или хотя бы на часть его
законодатель не поддержал.
В настоящее
время многоуровневый характер государственной собственности и круг ее субъектов
определены в гражданском, а в известной мере и в конституционном
законодательстве (ст. 212, 214 ГК; п. «д» ст. 71; подп. «г» п. 1 ст. 72
Конституции РФ).
Государственная
собственность подразделяется на федеральную собственность, т. е. собственность,
принадлежащую Российской Федерации, и собственность, принадлежащую субъектам
Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения,
автономной области, автономным округам. Государственная собственность
по-прежнему характеризуется единством фонда, но лишь в пределах того субъекта,
которому она принадлежит, как бы он ни вводил ее в гражданский оборот:
непосредственно или при посредстве действующих от своего имени юридических лиц,
что чаще всего и бывает.
Отпочкование
муниципальной собственности от государственной впервые было проведено в
российском законе о собственности. Вслед за ним по тому же пути пошли и другие
законодательные акты.
В первые
годы Советской власти проводилось различие между национализацией и
муниципализацией и соответственно национализированным и муниципализированным
имуществом в зависимости от того, поступало ли имущество в ведение центральных
или местных органов власти. По существу же как в том, так и в другом случае
имущество относилось к государственной собственности.
В
настоящее время муниципальная собственность закреплена в качестве одной из форм
собственности - наряду с частной, государственной и иными - как в Конституции
РФ, так и в ГК (см. п. 2 ст. 8 и п. 2 ст. 9 Конституции РФ; ст. 212, 215 ГК).
Но если круг субъектов государственной собственности очерчен в законе
достаточно четко, то этого нельзя сказать о субъектах муниципальной
собственности, в отношении которых употреблена расплывчатая формулировка,- в
качестве таковых выступают городские и сельские поселения, а также другие
муниципальные образования. В Федеральном законе «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» вслед за Конституцией и ГК
муниципальная собственность определена как собственность муниципальных
образований. К числу субъектов права муниципальной собственности могут быть
отнесены города (кроме городов федерального значения - Москвы и
Санкт-Петербурга, признанных субъектами государственной собственности),
рабочие, дачные и курортные поселки, села, деревни и т.д. В то же время
субъектом права муниципальной собственности не может быть признано
административно-территориальное образование, не имеющее центра, к которому это
право могло бы быть приурочено. Так, в условиях Санкт-Петербурга не существует
собственности районов, входящих в черту города, если они не имеют своего центра
(например, собственности Адмиралтейского района), хотя они и могут быть
наделены широкими полномочиями по управлению принадлежащими городу объектами
государственной собственности. В то же время на территории, находящейся в
административном подчинении Санкт-Петербурга, в пригородной зоне, а ныне и в
пределах городской черты, находятся города, поселки и иные образования, которые
выступают в качестве субъектов муниципальной собственности. Таковы Пушкин,
Павловск, Сестрорецк, Зеленогорск, Кронштадт, Ломоносов и ряд других.
Таким
образом, тезис о единстве фонда собственности в очерченных пределах сохраняет
силу в отношении не только государственной, но и муниципальной собственности.
Особый интерес в смысле
гражданской правосубъектности представляют, прежде всего, публично правовые
образования, под которыми принято понимать: Российскую Федерацию, субъекты
Федерации и муниципальные образования – в узком смысле, в широком смысле к
«публичным» субъектам цивильного права примыкают иностранные государства,
субъекты сложных иностранных государств, муниципалитеты, а также
административно-территориальные единицы иностранных унитарных государств.
Необходимо заметить, что гражданско-правовой статус всех публично правовых
образований, и в частности муниципальных образований, вызывает бурные споры как
среди ученых-правоведов, так и среди практиков юристов.
Так, ст. 41 Федерального
закона «Об общих принципах организации местного самоуправления» называется
«Органы местного самоуправления как юридические лица» и тем самым дает основание
для буквального толкования закона, предполагающего в данном случае признание за
муниципальным образованием статуса юридического лица с вытекающими правовыми
последствиями.
В соответствии с ныне
действующим законодательством для того, чтобы организация считалась юридическим
лицом, ей недостаточно только обладать при знаками, перечисленными в ст. 48 ГК
РФ, необходимо еще пройти государственную регистрацию (согласно п. 2 ст. 51 ГК
РФ). В виду того, что государственные органы не регистрируются, некоторые сторонники
теории о самостоятельной правосубъектности органов государства предлагают даже
изменить действующий ГК, предусмотрев в нем «такой порядок образования и
прекращения их деятельности, при котором данные органы будут создаваться,
реорганизовываться и прекращать свою деятельность по решению компетентных
государственных органов на основе общих положений об организациях данного
вида».
Другие авторы из-за
отсутствия регистрации государственных органов и органов местного
самоуправления осознают, что последние «никак не могут быть юридическими лицами
в строгом смысле этого понятия». В этой связи обращается внимание на то, что в
различных актах, определяющих статус тех или иных органов государства,
встречаются различные формулировки относительно их «юридической личности».
Поэтому при определении статуса этих органов, по мнению автора, было бы более
правильным указывать, что они обладают правами юридического лица, а не являются
юридическими лицами. Данная концепция продвигается и законодателем – п.2 ст.41
Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления».
Однако данные положения вошли в противоречие с ныне действующим ГК РФ,
поскольку он не знает таких «квазисубъектов» и не может распространять на них
свое действие.
К сожалению, нельзя назвать
последовательной в этих вопросах и практику Высшего арбитражного суда РФ. Так,
в ряде своих постановлений Президиум ВАС РФ, отменяя решения нижестоящих
судебных инстанций, обязывает их при новом рассмотрении дела устанавливать,
обладает ли тот или иной государственный орган признаками юридического лица,
перечисленными в ст. 48 ГК РФ. Более того, иногда он прямо признает орган
государства юридическим лицом.
Так, например, в одном из
своих постановлений Президиум ВАС РФ признал несостоятельным довод суда
апелляционной инстанции об отсутствии у Управления юстиции администрации
Кемеровской области статуса юридического лица. По мнению Президиума, поскольку
Управление юстиции относится к территориальным органом исполнительной власти,
то, исходя из смысла ст. 125 ГК РФ, может своими действиями приобретать и
осуществлять имущественные и личные не имущественные права и обязанности,
выступать в суде в рамках своей компетенции, установленной нормативными актами,
определяющими его статус, а также обладает всеми признаками юридического лица,
предусмотренными ст. 48 ГК РФ. При этом, если речь идет не об участии органа
государства в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, Президиум
Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации занимает совершенно противоположную
позицию и применяет правило ст. 51 ГК РФ о том, что юридическое лицо считается
созданным с момента его государственной регистрации, не выясняя при этом,
обладает ли субъект признаками юридического лица, перечисленными в ст. 48 ГК
РФ.
Для того чтобы обосновать
возможность того или иного органа действовать от имени публично-правового
образования, следует, таким образом, не устанавливать наличие или отсутствие
юридической личности этого органа, а анализировать содержание его компетенции.
За весь
послеоктябрьский период камнем преткновения для сменявших друг друга властей
был вопрос, как организовать эффективное управление и использование несметных
богатств, которые в результате бездумно проведенной национализации оказались
сосредоточенными в руках государства. Достичь оптимального решения этого
вопроса так и не удалось, за исключением, пожалуй, экстремального периода
военной экономики, когда для отпора врагу пришлось пойти по пути максимальной
централизации управления всем народным хозяйством. Последние годы
характеризуются резким, хотя и далеко не всегда оправданным сокращением той
части общественного богатства, которая составляет государственную и
муниципальную собственность. Тем не менее, в собственности Российской
Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований по-прежнему
сосредоточены значительные материальные ресурсы. Как обеспечить управление
этими ресурсами, их охрану и использование в целях поддержания производства на
необходимом уровне и выполнения социализаторских функций, учет и контроль за
надлежащим состоянием указанных ресурсов - эти и многие другие вопросы напрямую
связаны с поисками оптимальных организационно-правовых форм осуществления
государственной и муниципальной собственности.
Согласно
Закону об общих принципах организации местного самоуправления, права
собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной
собственности, от имени муниципального образования осуществляют органы местного
самоуправления, а в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской
Федерации и уставами муниципальных образований,- население непосредственно.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
|
|
