Реферат: Эволюция центральных представительных органов власти в России

Выше уже указывалось, что при обсуждении проекта Основных зако­нов ряд высших чиновников предлагал дать Государственному совету право не абсолютного, а лишь отлагательного вето, которое Дума могла преодолеть большинством 2/3 голосов. Противники этой меры возрази­ли, что она уничтожает Государственный совет, и Николай II отклонил это предложение. Одобренные законодательными палатами законы под­лежали утверждению императором. Как и в других странах, российский император утверждал практически все одобренные палатами законопро­екты, отказав в утверждении за все время действия Основных законов лишь двум (о штатах морского генерального штаба в 1909 г., сочтя, что законопроект вторгается в его прерогативы, и об отмене ограничений в правах для лиц, служивших или лишенных духовного сана в 1911 г.).

Законопроекты, составленные по инициативе законодательных палат и не утвержденные императором, не могли вноситься в ту же сессию. Законопроекты, выработанные по инициативе палат и отклоненные од­ной из них, могли вноситься в ту же сессию лишь по повелению импера­тора. Наказ Государственной думы запрещал вносить в ту же сессию от­клоненные ею законопроекты.

На практике законодательная активность Государственной думы и ее реальное место в законодательном механизме со временем менялись. В Государственную думу первого созыва было внесено 16 правительствен­ных законопроектов и столько же депутатских. Важнейшие законопро­екты правительства (о реформе местного суда, усилении судебной ответ­ственности чиновников, расширении крестьянского землевладения и др.) были внесены к концу сессии. Дума, предприняв «штурм власти», под­черкнула свой отказ работать с правительством, оставила его важнейшие проекты без рассмотрения. Обсуждались различные проекты депутатов, но разработка на их основе законопроектов шла вяло из-за отсутствия контактов с правительством, негативно сказались партийные, фракцион­ные споры. Лишь 2 депутатских проекта вышло из комиссий.

За 72 дня своей работы 1 Дума одобрила лишь 2 законопроекта: об отмене смертной казни (депутатский, с нарушением процедуры, он не обсуждался на предмет желательности) и об ассигновании 15 млн руб. на помощь пострадавшим от неурожая (правительственный). Последний проект был внесен в ответ на запрос Думы, однако прошел с большим трудом: многие депутаты считали, что правительству нельзя давать ни копейки. По свидетельству одного из руководителей кадетов Винавера М. М., решили не восстанавливать против себя население и не давать прави­тельству удобного повода для конфликта, но запрашиваемую сумму со­кратили более чем в 3 раза (с 50 до 15 млн руб.). Вскоре этот проект был одобрен Государственным советом и утвержден императором. Это был исключительный случай, но атмосферу «штурма власти» он не уничто­жил, положительным прецедентом не стал. Законопроект об отмене смертной казни не был рассмотрен Государственным советом до роспус­ка I Думы, после чего был признан верхней палатой отклоненным. Дру­гие проекты не дошли до постатейного рассмотрения.

Законодательная деятельность II Государственной думы также несла следы политической конфронтации с властью. В нее было внесено 287 правительственных законопроектов (в том числе бюджет на 1907 г., зако­нопроекты о реформе местного суда, ответственности чиновников, аграр­ной реформе и др.). Из них 99 внес министр народного просвещения, 48 — министр внутренних дел, по 32 — главноуправляющий землеустрой­ством и земледелием и министр юстиции, 31 — министр финансов, 16 — министр торговли и промышленности, 11 — военный министр, другие ведомства не были столь активны.

Государственная дума одобрила только 20 (о штате аппарата Думы, об ассигновании средств на помощь пострадавшим от неурожая) и отклони­ла 6 (об усилении наказаний за антиправительственную деятельность). Остальные законопроекты Дума не рассмотрела, (54 не получили движе­ния после внесения, хотя были внесены в Думу еще 3 марта). Из 20 про­ектов, одобренных Думой, только 3 получили силу закона (об установле­нии контингента новобранцев и 2 проекта о помощи пострадавшим от неурожая), остальные не были рассмотрены Государственным советом.

Наиболее важные законопроекты к моменту роспуска Думы обсужда­лись в ее комиссиях. Законопроект о местном суде дошел до общего со­брания и обсуждался им на последних заседаниях, но одобрить его не успели.

Депутатская инициатива эффективностью не отличалась. Иначе и не могло быть в атмосфере «штурма власти». Члены Думы внесли 44 законо­дательных заявлений (об отмене исключительного положения, смертной казни, введении «четыреххвостки»). До общего собрания Думы дошло лишь два депутатских проекта, а принят им — один (об отмене военно-полевых судов). Причем приняли его с нарушением процедуры и за 3 дня до прекращения действия положения о военно-полевых судах). Законо­проект был отклонен Государственным советом. Также с нарушением процедуры принимались и некоторые правительственные проекты.

В Государственную думу третьего созыва министры и главноуправляющие ведомствами, а также Государственный совет внесли 2.567 законо­проектов (министры народного просвещения, внутренних дел и военный министр — каждый около 400, на сотню меньше министр торговли и промышленности, министр финансов, министр путей сообщения, глав­ноуправляющий землеустройством и земледелием и министр юстиции, морской министр, каждый внес по 180 — 200 проектов, министр иност­ранных дел — 40, представитель наместника на Кавказе — 31, председа­тель Совета министров — 7. Совещание Государственной думы внесло 4 законопроекта. Из общего числа проектов 106 взяты обратно, 79 отклоне­ны Думой (в т. ч. 1 — совещания Думы, а 2346 (95%) были ею одобрены. Остальные не были рассмотрены Думой, среди них были и проекты, вне­сенные еще в 1907 г.

Из числа одобренных Думой проектов 97% приобрели силу закона, как уже указывалось, 2 были не утверждены императором, а остальные не были одобрены Государственным советом (отклонены, не рассмотрены, переданы в согласительные комиссии, заключения которых не были рас­смотрены одной из палат).

Депутаты внесли в Думу 205 законодательных предложений, из них 81 было признано желательным, 90 не рассмотрено Думой (в том числе 6 не получили движения после внесения). Среди не рассмотренных были предложения, внесенные еще в 1908 г. Только 36 законопроектов, выра­ботанных по инициативе Думы, получили силу закона, 8 из них разраба­тывались исключительно Думой.

В Государственной думе четвертого созыва положение было похожим. Увеличилось количество вносимых законодательных предположений, од­нако законопроекты, созданные на их основе, одобрялись Думой столь же редко. В 1 сессию IV Думы в нее внесли 90 законодательных предполо­жений, в том числе о пересмотре правил о рассмотрении бюджета, о ре­форме Государственного совета, Сената, о пересмотре земского избира­тельного закона, о реформе прихода православной церкви, о реформах различных учебных заведений и др. Ни один из них за I сессию не был окончательно одобрен Думой.

Всего к 9 декабря 1916 г. в нее было внесено 2625 законопроектов (191 взят обратно), а рассмотрела она лишь 1239.

В Государственной Думе Российской империи законодательную ини­циативу осуществляло в основном правительство. При рассмотрении вза­имоотношений законодательных палат приведенные выше цифры нужда­ются в комментариях. Основная масса правительственных законопроек­тов представляла собой так называемые «закончики» (это название придумал граф Витте). Депутаты называли их «вермишельными». Они касались либо сверхсметных кредитов (60% законопроектов), зачастую на небольшие суммы (т. к, министерства плохо составляли свои бюджеты), либо установления или изменения штатного состава различных государ­ственных учреждений, либо местных и очень частных проблем, либо ус­тановления различных земских сборов и повинностей в губерниях без земского самоуправления. Тысячи подобных законов без особых проблем проходили обе палаты, хотя их комиссии вникали в эти проекты и неко­торые могли быть изменены или отклонены. Полагаю, что общепринятое негативное отношение к «закончикам» требует коррекции. Дума рублем действенно контролировала изменения штатов, препятствуя разбуханию бюрократии. На этом пути она ставила заслоны и царю, и правительству. Она следила и за введением новых налогов. Рублем учила чиновников состав­лять бездефицитный бюджет.

Однако нестыковки ветвей власти были весьма ощутимы — среди де­сятков законопроектов, не одобренных Государственным советом, нахо­дилось большинство предложений правительства и Думы, направленных на модернизацию страны. Среди застрявших проектов были: о судебной ответственности чиновников, об условном осуждении, о введении всеоб­щего начального обучения, о введении самоуправления в различных ре­гионах, о создании волостного земства, о пересмотре сметных правил и др. Из этих важных проектов прошли лишь законы о реформе местного суда (причем последний был значительно изменен Государственным со­ветом в консервативном духе), часть законов о введении социального страхования, а также часть законов о введении самоуправления, улучше­нии его финансирования. Что касается обсуждения обеими палатами аг­рарной реформы Столыпина, то бесспорным успехом это дело не назо­вешь, само же крестьянство высказалось против.

Законодательная власть думской монархии не отличалась особой эффек­тивностью. По признанию П. А. Столыпина, Россия отличалась «гармони­чески законченной законодательной беспомощностью».

Но ведь сам же премьер при поддержке императора способствовал со­зданию в Государственном совете правого большинства, которое прова­ливало правительственные реформы, стяжав недобрую славу «законода­тельной пробки».

Следует отметить, что ряд реформаторских проектов (о поселковом управлении и церковном приходе, о неприкосновенности личности, о реформе исключительных положений, о кооперативах, о подоходном на­логе и др.) застряли в думских комиссиях и не были рассмотрены Думой. Здесь явно сказались политические расчеты фракций, образовавших про­грессивный блок, направленный на «свержение самодержавия». Тут было уже не до реформы, более того, работа комиссий могла расколоть «про­грессистов».

Низкая эффективность деятельности законодательных палат объясни­ма. В них было разное большинство, что неудивительно при различных способах их комплектования. При равноправии палат это чревато пара­личом законодательной власти. В европейских конституциях подобная организация парламента постепенно была изжита. Или вводился однопа­латный парламент, или ограничивались права верхней палаты и допуска­лось принятие законов вопреки ее мнению.

Однако в начале XX в. и в большинстве европейских стран имелись две формально равноправные палаты, комплектуемые по-разному. Тем не менее паралича законодательной власти не было, поскольку права вер­хней палаты ограничивались и она не могла длительное время блокиро­вать законы, одобряемые нижней палатой. Это было вызвано более высо­кой легитимностью нижней палаты, представлявшей нацию, в то время как верхняя представляла лишь узкий слой элиты, к тому же и назнача­лась монархом. Нижнюю палату поддерживало общественное мнение, на ее стороне было также правительство, которое в критических случаях до­бивалось у монарха назначения большого числа новых членов верхней палаты и изменения в ней большинства; ведь даже угрозы такого назна­чения побуждали палату лордов уступать, снимать свое вето.

В России дело обстояло не так. Избранная на основе закона 1907 г. Государственная дума не была выражением народовластия. Она даже в глазах членов Государственного Совета отнюдь не олицетворяла нацию, за исключением первых Дум «народного гнева», которые в определенной степени соответствовали представлению об общенародной воле. «Первую Государственную думу Государственный совет боялся, но в известной мере с ней считался... Третью Думу Государственный Совет не боится и с ней не считается. В первую сессию Совета (1906) ряд ораторов подчер­кивал необходимость «стремиться как можно больше быть в единении с Государственной думой». Поэтому Совет одобрил законопроект о помо­щи пострадавшим от неурожая в редакции Государственной думы и от­клонил все поправки правительства. Но кадеты в Думе не смогли это оценить, требуя упразднения «палаты лордов». И не удивительно, что либеральные проекты III и IV Дум (до начала войны) Советом в боль­шинстве случаев отклонялись. Однако во время первой мировой войны ситуация изменилась. Вновь был взят курс на «штурм власти» на основе платформы и тактики прогрессивного блока, а ядро его было в Думе, большинство Совета стало ее поддерживать. Реформаторские проекты (о неприкосновенности личности, реформе полиции, пересмотре режима исключительных положений, введении волостного земства и др.), руко­водство Думы и прогрессивного блока откладывало, ибо добивалось сформирования парламентского правительства и было заинтересовано в сплочении думского оппозиционного большинства, в то время как об­суждение этих проектов вызвало бы его раскол. Характерно, что либе­ральный проект реформы Правительствующего Сената, направленный на установление его независимости от министра юстиции, внесенный пра­вительством до войны и радикально переработанный Думой, был в 1916 г. одобрен Государственным советом почти со всеми думскими поправками, несмотря на возражения правительства и царь не возразил, уклонив­шись от жесткого давления на Государственный совет. Он еще надеялся предотвратить единение обеих палат против монархии.

Основные государственные законы сохранили введенный в 1905 г. формальный конституционный надзор, отсутствующий в других государ­ствах того времени. Все законы, а также основная масса повелений и указов императора должны были публиковаться Правительствующим се­натом, как «хранителем законов» (законы публиковало его общее собра­ние, а указы — первый департамент) и без этого опубликования не всту­пали в силу. Сенату же вменялось в обязанность не публиковать законы и указы, принятые не в порядке, предусмотренном Основными законами. Однако этот надзор не осуществлялся. Сенаторы назначались императо­ром по предложению министра юстиции не из числа независимых юрис­тов, а из высших чиновников, даже не обязанных иметь высшее об­разование (некоторые сенаторы его и не имели). Нужно только иметь генеральский чин, который приносила «безупречная служба». Многие се­наторы не имели к юриспруденции никакого отношения. В блюстители законности попадали бывшие губернаторы и директора департаментов, известные своими беззакониями. Сенаторы могли одновременно с рабо­той в Сенате служить в администрации или заседать в Государственном совете. Назначение в Сенат рассматривалось не как важное поручение, а как награда за прежнюю долголетнюю безупречную службу. Поэтому сенаторы считали императора своим начальником. Они в этих условиях и не могли стать независимыми блюстителями законности. Возможный от­каз Сената в публикации акта императора в бюрократической элите рас­сматривался как «величайший скандал». Кроме этого, в Сенате могли голосовать министры и главноуправляющие.

Аппарат Сената, который докладывал дела, подчинялся министру юс­тиции и обер-прокурорам департаментов (правительственным чиновни­кам, подчиненным министру юстиции). Министр юстиции и обер-проку­рор фактически имели право вето на решения Сената. Сенатская типог­рафия подчинялась обер-прокурору первого департамента.

Несмотря на категорическое постановление статьи 74 (по при­ложению 1915 г., т. 1, ч. 2 свода законов) учреждения Правительствующе­го Сената («суждение о делах и решение оных производится в присут­ствии Сената, и никакое дело не может быть совершено вне оного»), обер-прокурор первого департамента имел неофициальное право публи­ковать бесспорные законы от имени Сената без их рассмотрения по­следним.

Выше уже отмечалось, как премьер Витте публиковал важнейшие пра­вовые акты, не ожидая заключения Сената. Сенат публиковал любые акты, даже явно незаконные, утвержденные императором. В 1905 — 1906 гг. он опубликовал законы об изменении государственного строя, кото­рые не были рассмотрены Государственным советом, как предусматрива­лось законами. Затем, после издания Основных законов, Сенат публико­вал законы, принятые до этого и не рассмотренные законодательными палатами, хотя по точному смыслу Основных законов не имел па это права (так как рассматриваемые акты были приняты не в соответствии с Основными законами 1906 г., а какой-либо оговорки о публикации более ранних постановлений Основные законы не содержали). Избирательный закон 3 июня 1907 г. был опубликован без рассмотрения сенаторами и даже обер-прокурором, а сразу от императора был доставлен в типогра­фию Сената. Сенаторы задним числом молча подписали определение о публикации этого положения. Именно в этом правовая основа для опре­деления событий 3 июня как государственного переворота. Противореча­щие законам указы императора также публиковались. Правительствую­щий Сенат тоже толковал законы, исходя при этом часто не из юридичес­ких, а из политических соображений. Этим продиктованы и сенатские определения по решениям Думы о расширении некоторых ее прав. Нео­днократно возникал вопрос о реформе Сената, чтобы он стал независи­мым блюстителем законности, однако соответствующий проект был одобрен законодательными палатами и утвержден императором лишь в декабре 1916 г. Он должен был вступить в силу с 1 мая 1917 г.

Таковы важнейшие итоги думской деятельности, поддающиеся циф­ровому выражению. Что касается общей оценки ее деятельности, т. е. выводы о том, оказала ли Дума сколь-либо значительное влияние на ис­торию России или нет, то ответ дает десятилетняя деятельность народно­го представительства. Выше давались соответствующие эмпирические обобщения и оценки лиц, фракций, партий.

Не повторяя вышесказанного, ограничимся замечанием, что оценку законам, реформам, учреждениям, да и лицам дает практика. Только вре­мя дает твердость уставам государственным, как писал Н. М. Карамзин.

Со времени Великих реформ до первой мировой войны население России удвоилось, за годы правления Николая II увеличилось на треть — со 120 до 180 млн. человек. Дума этому как могла способствовала (просве­щение, бюджет). Не Дума виновна в двух войнах, в огромном долге, вып­латы по которому в 1913 г. поглотили до трети бюджета. Ведь Дума не имела прав контролировать внешнюю политику, займы, силовые струк­туры (царский двор тратил 0,5% бюджета). Но Дума, ее ведущие фракции, стоящие за ними партии (кадетов, октябристов, прогрессистов и пр.) по­винны в том, что важнейшие законы, затрагивающие самые насущные интересы крестьянства, так и не были приняты и введены в жизнь. В этом плане нельзя не отметить, что «господская» в понимании крестьян Дума почти не оказала влияния на повседневную жизнь крестьянского мира (и это 80% населения).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10