Правовое регулирование государственной службы 
Таким образом к XVII
веку в России развилась приказно
- воеводская система управления. Для дворян, иных служивых сословий
государственная служба была обязательна. Основой ее были земельные наделы,
личные заслуги, родовитость. Развивается и законодательство, регламентирующее службу.
Это Судебники 1497 и 1550 годов, Соборное Уложение 1649 года, великокняжеские,
а затем царские указы.
Вошествие на престол в 1682 году молодого Петра - I ознаменовало
развитие и укрепление новой системы государственных органов достаточно
радикальные изменения государственного строя в целом. Для проводимых Петром - I преобразований
он заставляет дворянство служить. Правовой статус дворянства был существенно
изменен принятием Указа о единонаследии 1714 года, который закреплял
наследование поместья только за старшим сыном. Остальные дети вынуждены были
устраиваться на военную или гражданскую службу и служить за жалование.[15]
Логическим продолжением Указа о единонаследии стал Табель о рангах (1722 г.).
Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся
определяющими для продвижения по службе. Табель сформулировал новую систему
чинов и должностей. Устанавливались сроки службы в определенных чинах.[16]
С достижением чинов восьмого класса чиновнику присваивалось звание
потомственного дворянина, с передачей этого звания по наследству, с
четырнадцатого по седьмой класс чиновник получал личное дворянство. Таким
образом принцип выслуги подчинял принцип родовитости. Табель о рангах уравнял
военную и гражданскую службу. Каждому воинскому званию соответствовал
гражданский чин, были аналогичны и принципы продвижения по службе. Подготовка
кадров для нового государственного аппарата стала осуществляться в специальных
школах и академиях в России и за рубежом. Образование и специальная подготовка
становятся важнейшими докторами определения квалификации чиновника.
Государственная служба носит централизованный характер и единообразие в
масштабах всей страны. Служба регулируется уже специальными законодательными
актами : Генеральным регламентом (1720 г.), семь регламентов для различных
коллегий, определяющих общую структуру, статус и направление деятельности
отдельных государственных учреждений, Устав воинский. Кроме того служба
регулировалась манифестами, указами царя, а затем императора.
Во второй половине XVIII
века, при Екатерине - II система
золоченная Петром - I продолжает совершенствоваться. Проводится
губернская реформа и ряд реформ государственных органов. Важнейшими актами
стали Манифест Петра III “О даровании вольности и свободы всему
российскому дворянству” (1762 г.) и подобный указ о дворянских вольностях самой
Екатерины - II. Ими дворянство освобождалось от обязательной военной
и гражданской службы. Таким образом, после Петра - I идет
постепенное ослабление, а затем отмена обязательности государственной службы
для основного служивого сословия - дворянства, она стала их привилегией.
Новое развитие получила государственная служба в
первой половине XIX века. Ее развитие связано с именем выдающегося
государственного деятеля России - Сперанского Михаила Михайловича. В 1809 году
он подготавливает Указ о обязательном экзамене для занятия государственной
должности. Устанавливался образовательный ценз, обязательное высшее
университетское образование для замещения ряда должностей. И хотя этот указ под
давлением бюрократии был отменен, тем не менее он вводил новые принципы
государственной службы, которые позже нашли применение. В 1832 году принят
“Устав о службе гражданской”, в 1834 году “Правила о порядке производства в
чины гражданской службы”, в 1845 году вводятся изменения в Табель о рангах.[17]
В течение XIX века утвердились ряд положений, характеризующих
государственную службу. Это запрет родственных связей по службе, ведение
определенного образа жизни, который не должен был подрывать авторитет и
достоинство государственной власти, запрет определенных занятий, содержание в
зависимости от чина и должности включающее жалование, столовые и квартирные
деньги, право на пособие и пенсию при выходе в отставку. Гарантировалась
усиленная уголовная охрана от преступлений при исполнении им своих
обязанностей, устанавливался особый порядок предания суду самих государственных
чиновников. Государственные служащие империи имели установленную форменную
одежду, за каждым велся обязательный послужной (формулярный список), увольнение
производилось по прошению и так далее. Таким образом можно заключить, что
Россия до 1917 года имела детальное законодательство о государственной службе и
развитую государственную службу как типовую.
При советской власти все это законодательство было
отменено. Это было связано прежде всего с идеями быстрого отмирания всякого
государства, слома старого государственного аппарата и упразднения всякого
чиновничества. При советской власти так и не было принято специального закона о
государственной службе, детально регулировалась лишь служба в армии и органах
МВД. Служба в государственных органах регулировалась лишь несколькими
подзаконными актами. Рядом указов вводились классные чины и ранги в некоторых
отраслях, декретом СНК РСФСР в 1922 году были приняты “Временные правила о
работе в государственных учреждениях и на предприятиях”, в 1967 году
Госкомтруда утвердил Единую номенклатуру должностей служащих и ряд других
актов.
В материалах XXI съезда КПСС утверждалось, что работа в аппарате вообще
перестала быть особой прогрессией.[18]
И лишь в конце 80-х годов была признана необходимость принятия союзного Закона
о государственной службе.
III. Раздел II
2.1. Государственная
служба республик в составе Российской Федерации
Конституция Российской Федерации в пункте “г” статьи
71 отнесла к исключительному ведению Российской Федерации регулирование
вопросов федеральной государственной службы. А в соответствии со статьей 73
Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и ее
полномочий субъекты обладают всей полнотой государственной власти.[19]
Поэтому вопросы государственной службы в субъектах России находятся в ведении
самих субъектов, однако федерация устанавливает общие принципы государственной
службы на всей территории. Эти принципы определены Федеральным Законом “Об
основах государственной службы Российской Федерации”, принятым 31 июля 1995
года. Субъекты России в соответствии с этим законом должны выработать
самостоятельные подходы к определению региональной государственной службы.
Законы регионов, таким образом, должны с одной стороны учитывать общие
положения установленные Конституцией и Федеральным Законом, с другой - выработать
новые положения, в зависимости от специфики региона, имеющихся средств и тому
подобное. В первой части второго раздела нам предоставляется возможным
расследовать ряд соответствующих законов принятых в республиках в составе
России. Необходимо отметить, что все они приняты раньше Федерального Закона и,
возможно, в настоящий момент в них внесены или вносятся ряд изменений в связи с
принятием указанного закона. Однако данные республиканские законы уже
действуют, регулируя вопросы государственной службы. Анализ республиканских
законов о государственной службе позволяет отметить ряд новых положений по
сравнению с Федеральным и сделать определенные выводы о соответствии этих
законов Федеральному Закону, а в ряде случаев и Конституции России. (см.
Приложение 1). По структуре, основным положением, регулирующим вопросы
государственной службы, как то : организация и управление государственной
службой, установление квалификационных разрядов и требований, определение
правового положения государственного служащего, порядок прохождения
государственной службы, законы республик в целом соответствуют Федеральному
Закону.
В целом соответствует само определение государственной
службы, ее принципов. Например, статья 1 закона республики Марий Эл определяет
государственную службу как осуществление должностных полномочий по выполнению
функций государства и его органов в соответствии с Конституцией России,
республиканской Конституцией, законодательством республики и России.[20] Далее
указывается, что служба осуществляется в аппаратах органов власти и
оговаривается, что не относится к государственной службе, а именно:
деятельность депутатов (за исключением работающих на постоянной основе),
депутатов местного самоуправления, судей, вспомогательного персонала, граждан,
, работающих по договору (контракту) в учреждениях, организациях, на
предприятиях. Те же положения отражены и в остальных законах, однако в
содержательной части отсутствуют ссылки на Конституцию России и Федеральное
Законодательство, что нарушает ряд положений Конституции (п. 3 ст. 5, ст. 4,
ст. 77).[21]
В законах Бурятии и Якутии в первой главе (разделе) введена статья,
определяющая основные задачи государственной службы, что является определенной
новеллой. В качестве задач определяется обеспечение государственного
суверенитета, целостности России и Бурятии (у Якутии ссылка на Федерацию
отсутствует), обеспечение эффективной деятельности государственных органов,
охрана прав и законных интересов граждан республики.[22]
Принципы государственной службы во всех законах по содержанию соответствуют
Федеральному закону.
Интерес представляет классификация государственных
должностей в указанных законах (см. Приложение 1). Так, Закон Татарстана
классифицирует должности на : конституционные (главные, высшие (Президент,
премьер-министр...) и административные (высшие), должности главных, ведущих
специалистов.[23]
Закон Бурятии делит должности на политические и административные (высшая,
главная, ведущая и т.д.), примерно такое же деление в других законах. Данная
классификация концептуально не противоречит классификации Федерального Закона,
так как принцип деления должностей тот же. Одни должности установлены для
непосредственного исполнения полномочий государственных органов и
устанавливаются конституциями республик (конституционные, (политические)),
другие устанавливаются в государственных органах для обеспечения исполнения их
полномочий (административные). Однако в целом классификация не соответствует
Федеральному Закону, который устанавливает, например, должности категории “Б”,
предназначенные для обеспечения деятельности лиц, занимающих должности
категории “А”[24]
(то есть конституционные). Данная категория должностей не выделена в законах
республик. Особо необходимо отметить раздел 2 закона Якутии, где в статье 7
“Уровни государственной службы” записано, что к республиканской государственной
службе, кроме всего прочего относится служба в органах судебной власти
республики, в дипломатических и иных представительствах республики Якутия.[25]
Данные положения прямо не соответствуют Конституции России и вторгаются в ее
исключительную компетенцию (статьи 71 “к”, “о”).
В каждом из рассматриваемых законов содержится глава,
регулирующая правовое положение государственного служащего. Лишь закон Якутии
не содержит специальной главы (раздела), а соответствующие статьи, такие как
права, обязанности государственного служащего, гарантии, поощрения и тому
подобное содержатся в нескольких разделах. В целом соответствующие главы
повторяют положения Федерального Закона и на наш взгляд нет необходимости
подробно на них останавливаться. Отметим лишь, что отдельной статьей выделено
сохранение государственной тайны и ряд законов содержит статью о
компенсационных выплатах и пособиях для государственных служащих. Например,
Закон Башкирии гарантирует служащему возмещение расходов и другие компенсации в
связи с приемом на службу, в связи с переводом в другой государственный орган,
в другую местность, в связи с командировками, пользованием транспортом, на
оплату жилья и другие выплаты.[26]
Отражен в законах и такой процессуальный аспект государственной
службы как ее прохождение, включающее порядок поступления, нахождения и
увольнения со службы. Здесь же в ряде законов введена статья опровержения по
государственной службе (см. Приложение 1). Она гарантирует продвижение, при
условии успешного выполнения должностных обязанностей, с учетом результатов
стажировки, прохождения, повышения квалификации или переквалификации,
рекомендации аттестационной комиссии. Следует также отметить присутствие одной
или нескольких статей, касающихся отставки государственного служащего.
Федеральный Закон в статье 21 пункте 8 называет лишь одно основание отставки -
выход на пенсию.[27]
Республиканские же законы устанавливают порядок отставки лиц замещающих
конституционные и административные должности, называя несколько оснований.
Например, Закон Башкирии выделяет такие основания как достижение предельного
возраста и соответствующая инициатива, временная отставка, по заявлению лица
занимающего высшую или главную государственную должность, в связи с
упразднением государственной должности.[28] Таким образом в
республиканском законодательстве вопрос об отставке рассматривается шире и
расширение круга оснований отставки предоставляет государственным служащим, на
наш взгляд, дополнительные гарантии от неправомерного увольнения. В целом же
законодательство республик содержит те же процедуры прохождения службы что и в
Федеральном Законе.
Рассматриваемые законы предусматривают и создание
специальных органов на уровне субъектов федерации по делам о государственной
службе. В Татарстане это Департамент по делам государственных служащих, в
республики Марий Эл - управление, в Якутии это кадровое управление
администрации Президента республики и так далее. Подводя итог. необходимо
отметить, что законы республик контрастируют с актами соответствующего
характера краев и областей. Некоторые законы являются по сути актами суверенных
государств (Татарстан; Якутия). В них нет ссылок на Конституцию Российской
Федерации и Федеральные Законы, а ряд положений не соответствуют Конституции
Российской Федерации и Федеральному Закону “Об основах государственной службы в
Российской Федерации”.
2.2. Государственная
служба областей, г. Москвы как субъектов Российской Федерации.
Рассматривая законы областей России и Временное
Положение г. Москвы необходимо отметить, что все они принимались в разное
время, отсюда их некоторые содержательные отличия. Так закон Воронежа и
Временное Положение г. Москвы были приняты до Федерального Закона “О
государственной службе”, поэтому, например, они не содержат в себе определения
категорий государственных должностей. Кроме этого закон Воронежа призван
регулировать не только государственную службу, но и службу в органах местного
самоуправления, хотя Конституция России не относит данные органы к системе
органов государственной власти и данная служба должна регулироваться
самостоятельным областным законом. Закон Свердловской области принят сразу же
после Федерального, поэтому в нем нашли отражение практически полностью
положения Федерального Закона, есть и своя специфика. Проект закона Читинской
области отличается от всех предыдущих, в том числе республиканских. Данный
законопроект пытается более детально регламентировать государственную службу и
это является особенностью этого региона в определении подходов к государственной
службе. На наш взгляд такие подходы к концепции закона сложились в результате
влияния института регионального законодательства Иркутской области и в
частности разработанного ими модельного кодекса областной (краевой)
государственной службы.[29]
Таким образом предпринята попытка объединить воедино правовые нормы,
регулирующие государственную службу и создать целостный нормативный правовой
акт.
В первых главах во всех рассматриваемых правовых актах
отражены общие положения государственной службы, даны понятия службы,
государственной должности, определены принципы построения государственной
службы, законодательное регулирование и тому подобное в рамках Федерального
Закона. В отличие от республиканских законов, областные обязательно содержат
ссылки на Конституцию России и Федеральное законодательство. В этом их отличие.
Областные законы (кроме принятых ранее) содержат и соответствующую
классификацию государственных должностей по категориям “А”, “Б”, “В”, чего не
содержат республиканские законы.
В рамках Федерального Закона отражены и основные
права, обязанности, гарантии для государственных служащих. Все законы признают
за государственным служащим право на ознакомление с документами, определяющими
его права и обязанности, на запрос в установленном порядке информации, право на
внесение предложений по совершенствованию государственной службы и так далее.
Также отражены и ограничения, связанные с государственной службой. Это запрет
заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме научной, преподавательской,
иной творческой, быть депутатом областного, муниципального уровней, заниматься
предпринимательством, принимать участие в забастовках и так далее. Более шире в
законах областей и положении г. Москвы отражены социальные льготы для
государственных служащих (см. Приложение 2). так во временном Положении г.
Москвы государственным служащим гарантируется в пункте 18 бесплатный проезд на
городском транспорте, 50 % скидка в оплате жилищных услуг, семье гарантируется
возмещение расходов на погребение служащего, вышедшего на пенсию за счет
городского бюджета.[30]
В законах и Положении содержаться гарантии по
обеспечению государственных служащих жильем. Так в статье 31 Свердловского
закона, в пункте 2 указывается, что в установленном федеральным или областным
законом порядке государственному служащему предоставляется отдельная квартира
(жилой дом), либо беспроцентная ссуда на индивидуальное или кооперативное
строительство, либо на покупку жилья с рассрочкой на 20 лет и с погашением
70 % ее за счет областного бюджета.[31]
Особо необходимо отметить законопроект Читинской области, который в главе 3
регулирует правовой статус и ряд гарантий для государственных должностей.
категории “А” (см. Приложение 2). Так,
статья 9 устанавливает для указанных должностных лиц отпуск продолжительностью
36 рабочих дней и дополнительный отпуск 12 рабочих дней. В других же законах, в
том числе республик, дополнительный отпуск устанавливается от стажа
государственной службы. Закон Свердловской области в статье 33 устанавливает
дополнительный отпуск в 5 дней служащим, имеющим стаж от 5 до 10 лет службы, 10
дней - от 10 до 15 лет службы и 15 дней после 15 лет службы.[32]
Страницы: 1, 2, 3
|
|
