Механизмы управления государственной и муниципальной собственностью в сфере водного транспорта

Таким образом, проблемы (в том числе перечисленные в предыдущих параграфах) обусловлены, прежде всего, несовершенством законодательства. И это логично, поскольку законодательство Российской Федерации – по сути – призвано создать условия для нормального функционирования всех участников правовых отношений, в том числе в экономической и социальной сферах. А именно здесь и реализуется система управления муниципальной собственностью в отдельно взятом муниципальном образовании. Особенно важной является социальная направленность (общесоциальный характер) муниципальной собственности. Но не только в федеральном законодательстве заключаются проблемы управления муниципальной собственностью, а также очевидна проблема громоздкости и ветхости большого числа объектов муниципальной собственности. В итоге, проблемы использования и управления муниципальной собственностью проявляются в социальной сфере и отражаются на местном сообществе, населении муниципального образования (которое и является собственником).

3.3. Пути повышения эффективности управления муниципальной собственностью

Одной из важнейших задач управления муниципальной собственностью является также повышение эффективности управления муниципальной собственностью как непрерывный процесс самоанализа, который должен присутствовать в соответствующих управленческих организациях.

В частности, мэрией города Санкт-Петербурга совместно с городским Советом депутатов в принятой 25 сентября 2001 года Концепции управления имуществом муниципального образования «Светлановское» в связи со сложившейся ситуацией в сфере управления муниципальным имуществом, переданным во владение предприятиям, предлагается механизм управления ими, который предусматривает следующие меры

·     для оптимизации количества муниципальных унитарных предприятий необходимо, чтобы создание организаций в форме муниципального предприятия осуществлялось исключительно в случаях, когда их цели и задачи не могут быть реализованы хозяйствующими субъектами иных организационно-правовых форм;

·     установление обязательных требований представления руководителями предложений о способе достижения цели, а также сведений о текущем и перспективном планировании финансово-экономических, хозяйственных и иных результатов деятельности предприятий и учреждений;

·     ужесточение контроля за деятельностью руководителей муниципальных унитарных предприятий и учреждений и самих предприятий и учреждений;

·     установление порядка принятия управленческих решений при недостижении цели города, невыполнении программы (плана, бизнес-плана). «В частности, при обосновании невозможности достижения цели, выполнения программ могут приниматься решения о реорганизации, ликвидации предприятия, учреждения, о приватизации муниципального имущества» и т.д.

С данными мерами можно не только согласиться как с обеспечивающими верный подход к исправлению сложившейся ситуации, но и в дополнение к ним следовало бы принять на местном уровне нормативный правовой акт, в соответствии с которым обязательным пунктом
договора (контракта) с руководителем предприятия будет норма, устанавливающая право собственника переданного муниципального имущества освобождать данного руководителя от занимаемой должности в случае, если результативность деятельности организации не отвечает определённым требованиям, когда на то не было объективных причин.

В результате, в течение определённого периода времени стала бы возможна постепенная и полная замена работающих сегодня руководителей предприятий «новыми», с которыми были бы заключены новые договоры. С некоторыми (возможно, большинством) – ввиду накопленного данными работниками опыта – достаточно перезаключить контракты, не меняя при этом руководителей персонально.

При этом необходимо больше внимания уделить подготовке управленческих кадров именно в сфере муниципального управления, давая при этом специалистам знания не только об общих принципах и закономерностях управления муниципальным хозяйством, но и применительно к городскому хозяйству МО «Светлановское».

Как уже отмечалось ранее, Светлановское сравнительно крупное муниципальное образование (относительно других населённых пунктов области). Именно поэтому социальная ориентированность, в том числе и в управлении (использовании) муниципальной собственности, здесь приобретает особое значение. В этой связи для улучшения взаимодействия местной власти и населения муниципального образования целесообразно использовать опыт, применяемый в г. Челябинске. А именно так называемое управление по «слабым сигналам» населения. «Это специфический и пока мало изученный уровень управленческой деятельности муниципальных властей, касающийся стратегических проблем взаимоотношения муниципальной власти и гражданского сообщества»[37]. Важной особенностью управления по «слабым сигналам» населения является механизм учета и фиксации этих сигналов. В этом плане различают «сильные» и «слабые сигналы» населения. К «сильным сигналам» относятся митинги, акции протеста или неповиновения и т.п. К «слабым сигналам» – состояние общественного мнения горожан, эмоциональный фон повседневной жизни населения, эволюция менталитета горожан и т.п. Применительно к МО «Светлановское» данную деятельность можно осуществлять в сфере оказания услуг населению муниципальными предприятиями и учреждениями. При этом необходимо принимать предложения населения касательно управления данными организациями, анализировать информацию и – по возможности – внедрять в практику управления городской собственностью рациональные предложения. Работа с населением должна носить периодический характер. Управление по «слабым сигналам» населения даёт возможность городской власти:

·     видеть оценку населением её деятельность по обозначенному направлению;

·     видеть, как данная оценка меняется с течением времени и в случае принятия определённых решений;

·     при обеспечении освещения данной деятельности в средствах массовой информации развивать институты демократии в городе через пробуждение у населения веры в способность влиять на процессы решения вопросов местного значения.

Внедрение данного опыта практически не влечёт за собой приложения каких бы то ни было ощутимых финансовых или кадровых ресурсов. Достаточно в рамках одного из структурных подразделений мэрии добавить штатную единицу – сотрудника, который выполнял бы функции социолога и занимался обеспечением описанного выше процесса. Плюс, определённые расходы на освещение процесса управления «по слабым сигналам» населения в СМИ.

Что же касается ветхого и аварийного жилищного фонда и водопроводно-канализационной сети, то здесь возможно только два пути:

·     повышение расходов на капитальный ремонт, что требует резкого увеличения доходной части городского бюджета;

·     активизация работы с органами государственной власти с целью привлечения государственных инвестиций на капитальный ремонт.

С одной стороны, второй вариант оправдан, так как в результате разграничения вопросов ведения (1990 год) муниципальные образования оказались заложниками своего положения. Во многом это связано с тем, что процесс шёл «сверху». С другой стороны, капитальный ремонт – это обслуживание объектов собственности, а это прямая обязанность собственника. Поэтому «выбивание» средств из федерального или областного бюджета представляется довольно сложным. Следовательно, остаётся перераспределение средств расходной части городского бюджета либо общее увеличение доходной части бюджета, в том числе засчёт повышения эффективности деятельности муниципальных унитарных предприятий.

С целью повышения эффективности управления муниципальной собственностью можно использовать зарубежный опыт. При изучении муниципального опыта зарубежных стран интерес вызвал подход к этой проблеме в Федеративной Республике Германия. Система местного управления этой страны строится в соответствии с административно-территориальным делением Германии, сходным в большинстве земель. Общины интегрированы в общую систему государственной власти. Они осуществляют свою власть как часть государства и по его полномочиям. При этом существуют компетенции общин, которые напрямую зависят от указаний вышестоящих государственных органов. В этих случаях общины осуществляют административные функции по поручению. В сфере делегированных полномочий государство может вмешиваться в действия общины. Показательно, что «в Германии собственные обязательные и делегированные дела составляют 80-90 процентов от общего объема дел, выполняемых местными органами»[38]. По высказыванию А.И. Черкасова, общая для большинства стран современного мира тенденция заключается в сокращении собственно коммунальных дел и расширением обязательных и делегированных. Такая ситуация отражает возрастающую интеграцию местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение. Сочетание прямого государственного управления на местах и местного самоуправления, построение определенной иерархической пирамиды является основной чертой континентальной системы местного самоуправления.

В данном случае, в качестве использования зарубежного опыта, необходимо говорить о реформировании отношений государственной и местной властей, а именно о необходимости пересмотра распределения вопросов ведения (соответственно, и объектов собственности) муниципальных образований и государственной власти с учётом мнения каждого муниципального образования: от чего, собственно, местные власти готовы отказаться, дабы эффективнее использовать оставшуюся муниципальную собственность.

Таким образом, существующие сегодня основные проблемы, стоящие перед органами местного самоуправления и муниципального управления, могли быть частично решены: ликвидировать существующие сегодня трудности в управлении муниципальной собственности полностью не представляется возможным, поскольку это требует слишком кардинальных действий.

Заключение

Целью написания данного дипломного проекта ставилось изучение деятельности органов местного самоуправления по управлению государственной и муниципальной собственностью. Для достижения данной цели в ходе написания данной работы решался ряд задач, описанных во введении.

При поэтапном изучении вопроса управления муниципальной собственностью были сделаны следующие выводы. Очевидно, что отношения собственности влияют на взаимоотношения различных субъектов гражданского общества. Одной из важнейших функций собственности, тем более муниципальной, является социальная. Некоторые авторы в этой связи говорят об «общесоциальном характере» собственности. Также в ходе проведённого анализа экономической составляющей понятия муниципальной собственности в сравнении с другими видами собственности (по объекту) была выявлена схожесть муниципальной собственности с государственной. А именно по двум параметрам: природа собственника (население) и социальная направленность объектов собственности.

При изучении вопроса управления муниципальной собственностью мной проанализировано федеральное законодательство, нормативные правовые акты. Конституция наделяет муниципальные образования правом самостоятельно управлять своей собственностью для обеспечения самостоятельности самоуправления в целом. Гражданский Кодекс Российской Федерации определяет использование муниципальной собственности через передачу его муниципальным унитарным предприятиям и учреждениям. При этом важной особенностью является законодательно зафиксированная защищённость собственника от потери своего имущества в следствие неуспешной деятельности руководства предприятия (учреждения) по управлению этой собственностью. Регулирование отношений муниципальной собственности осуществляется также в соответствии с Федеральными законами («Об общих принципах МСУ», «О финансовых основах МСУ», «О приватизации государственной и муниципальной собственности»). Они устанавливают общие принципы организации управления муниципальной собственностью, а также принципы и способы использования муниципальной собственности. Например, в качестве обеспечения муниципальных облигаций. Важным здесь является положение об использовании муниципальной собственности для получения определённых финансовых средств.

Рассмотрение муниципальной собственности МО «Светлановское» показало, что число объектов муниципальной собственности является значительным и при этом немалая её часть находится в ненадлежащем, зачастую малопригодном для эксплуатации состоянии. И это создаёт значительные трудности в использовании муниципального имущества. На капитальный ремонт требуются значительные средства, которые можно было бы направить на другие – также социально значимые – нужды, на развитие тех или иных отраслей городского хозяйства.

Как упоминалось выше, основной целью управления муниципальной собственности является извлечение доходов, получение финансовых средств, участвующих в формировании доходной части бюджета. А доходная часть бюджета, в свою очередь, перераспределяется по расходным статьям городского бюджета. При этом акцент должен быть сделан на обеспечении социально-экономических интересов горожан. Дальнейший анализ показывает, что это соответствует действительности: например, в 2005 году значительная часть средств городского бюджета была направлена на финансирование жилищно-коммунального комплекса.

В дипломном проекте рассмотрена система управления муниципальной собственностью, состоящая из двух уровней управления:

·     первый уровень: органы МСУ;

·     второй уровень: так называемые органы муниципального управления – структурные подразделения мэрии.

Анализ показал значимость именно второго уровня управления муниципальной собственностью, который напрямую завязан на осуществлении городской политики в данной сфере и на соответствующее перспективное планирование. При этом органы МСУ  в процессе управления муниципальной собственностью занимаются решением основных вопросов. В частности, мэрия города во главе с мэром определяет порядок реализации муниципальной политики управления собственностью и выступает участником гражданских правоотношений в этой связи. Структурные подразделения мэрии занимаются работой по реализации соответствующих действий согласно направлению работы департамента.  Ими осуществляются функции в области планирования, экономики, управления имуществом и финансами. Участвуя в управлении объектами городской собственности на своей территории, они являются как бы «проводниками» городской политики в отношении муниципальной собственности. Одновременно администрации территориальных округов, действуя на конкретной ограниченной территории, являются довольно осведомлёнными по вопросам управления муниципальным имуществом, лучше видят обстановку. Именно они олицетворяют саму идею местного самоуправления – самоуправление на местах намного эффективнее ввиду лучшего видения ситуации.

Проведённый анализ эффективности функционирования органов, участвующих в управлении муниципальной собственностью, показал в целом верное направление использования муниципального имущества (аренда). Была выявлена положительная тенденция. Но при этом рост показателей мог быть и большим. Однако недостаточная результативность соответствующей деятельности городских властей обусловлена большой изношенностью жилищного фонда и коммунального хозяйства.

Помимо упомянутой проблемы с ветхостью значительного числа объектов муниципальной собственности существуют и другие проблемы: во-первых, в сфере управления муниципальной собственностью. Данная проблема заключается в слабой управляемости руководителей муниципальных предприятий, что влечёт за собой снижение эффективности деятельности этих организаций. Во-вторых, регламентированная правовыми актами система контроля за осуществлением учреждениями хозяйственных операций отсутствует. При этом анализ данных, полученных в результате проведённых проверок, показал, что большое количество учреждений использует закреплённое за ними имущество в коммерческих целях. При этом доходы от использования имущества не перечисляются и не учитываются в бюджете.

Таким образом, видно, что большинство проблем возникает из-за несовершенства законодательства, а также «несправедливого» распределения объектов собственности между «центром» и муниципальными образованиями.

В ходе проведённого исследования был выявлен ряд проблем, препятствующих наиболее эффективному использованию муниципальной собственности. А это – в свою очередь – «отвлекает» стратегические ресурсы, которые могли быть направлены, к примеру, инфраструктуры города. Соответственно выявленным проблемам в дипломном проекте были предложены следующие пути решения:

·     планомерно, но последовательно перестроить отношения с руководителями муниципальных предприятий, чтобы повысить управляемость ими;

·     подготовка кадров в сфере муниципального управления;

·     внедрение в сферу управления муниципальной собственностью системы управление по «слабым сигналам» населения как элемента демократии «на местах», что даёт возможность наладить более конструктивные отношения с населением.

Наиболее сложной проблемой остаётся обслуживание ветхого и аварийного жилищного фонда и коммунального хозяйства (а также других аварийных объектов: дороги и пр.). Очевидно, что в сложившейся ситуации без помощи федерального или областного бюджетов не обойтись.

Исходя из представленного здесь анализа, можно констатировать – задачи, стоящие перед автором работы, выполнены, что позволяет нам говорить о достижении цели дипломного проекта. В заключение, стоит отметить, что тема дипломного проекта является довольно широкой: в рамках дипломного проекта не охватить все аспекты. Следовательно, остаётся большое поле для исследования проблем управления муниципальной собственностью.

Список использованных нормативных актов и литературы

Список использованных нормативных актов

1.   Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993года, «Российская газета» , 1993, N 237

2.   Бюджетный кодекс Российской Федерации № 145-ФЗ от 31 июля 1998 года «Собрание законодательства РФ», 1998,  N 31, ст. 3823

3.   Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) № 51-ФЗ от 30 ноября 1994, «Собрание законодательства РФ», 1994,  N32, ст. 3301

4.   Земельный Кодекс Российской Федерации N 136-ФЗ от 25 октября 2001 года «Собрание законодательства РФ», 2001, N 44, ст. 4147

5.   Налоговый Кодекс Российской Федерации (часть первая) № 146-ФЗ от 31 июля 1998 года. «Собрание законодательства РФ», 1998, N 31,  ст. 3824

6.   Закон РФ № 4802-1 от 15 апреля 1993  «О статусе столицы Российской Федерации», «Ведомости СНД РФ и ВС РФ», 1993, N19, ст. 683

7.   Федеральный закон № 101-ФЗ от 17 июля 2001 года «О разграничении государственной собственности на землю». «Собрание законодательства РФ», 2001, N 30, ст. 3060

8.   Федеральный закон № 126-ФЗ от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». «Собрание законодательства РФ», 1997, N 39, ст. 4464

9.   Федеральный Закон № 131-ФЗ от  06 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». «Собрание законодательства РФ», 2003, N 40, ст. 3822

10.               Федеральный Закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». «Собрание законодательства РФ»,  1995, N 35, ст. 3506

11.               Федеральный Закон № 178-ФЗ от 21 декабря 2001года «О приватизации государственного и муниципального имущества». «Собрание законодательства РФ», 2002, N 4, ст. 251

12.               Федеральный Закон № 55-ФЗ от 11 апреля 1998 года «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления». «Собрание законодательства РФ», 1998, N 15, ст. 1695

13.               Постановление ВС РФ № 3020-1 от 27 декабря 1991 года «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность Республик в составе Российской Федерации, Краев, Областей, Автономной области, Автономных Округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность». «Ведомости СНД и ВС РСФСР», 1992, N 3, ст. 89

14.               Распоряжение Президента РФ № 114-рп от 18 марта 1992 года «Об утверждения Положения об определении пообъектного состава федеральной, государственной и муниципальной собственности и порядке оформления прав собственности», «Ведомости СНД и ВС РФ», 1992, N 13, ст. 697

15.               Указ Президента РФ № 2265 от 22 декабря 1993 года «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. – 1993.  - № 52.

16.               Письмо Госкомимущества РФ № АР-18/1599 от 1 марта 1996 года «О подготовке документации по передаче объектов федеральной собственности в муниципальную» // Панорама приватизации. – 1996. - № 5.

17.               Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Послание Президента России Владимира Путина Федеральному Собранию РФ», "Российская газета", 2003, № 93

18.               Послание Президента РФ Федеральному Собранию «России надо быть сильной и конкурентоспособной», "Российская газета", 2002, № 71

19.               Послание Президента РФ Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2004 году» - Официальное интернет –представительство Президента России - #"#_ftnref1" name="_ftn1" title="">[1] Зеркин Д.П., Игнатов В.Г. Основы теории государственного управления. Курс лекций. – Ростов н/Д: издательский центр «МарТ», 2000. – С. 311.

[2] Грищенко О.В. Анализ и диагностика финансово-хозяйственной деятельности предприятия: [Электронный документ]. - (#"#_ftnref3" name="_ftn3" title="">[3] Гражданское право. Том 1. Под ред. А. П. Сергеева, Ю. К. Толстого. – М., Статут, 2001. С. 403