Государственный долг России: проблемы и решения 
Политика
сокращения государственного долга путем недофинансирования бюджетной сферы
сопряжена с неоправданно высокими социальными издержками. Примером крайне
нерационального ужесточения такой политики может служить Румыния в ее недавнем
прошлом. К концу своей жизни Н.Чаушеску добился резкого сокращения
государственного долга, снизив внешние обязательства до нуля. Однако жизненный
уровень населения в тот период катастрофически упал – граждане вынуждены были
жить в плохо отапливаемых помещениях, без света и горячей воды, зачастую
недоедая. Вряд ли стоит повторять такой опыт.
Следует
обратить внимание на необходимость расширения круга используемых долговых
инструментов и в том числе таких нетрадиционных для практики управления
государственным долгом как производные контракты. В широком смысле привлечение
новых инструментов позволяет заполнять всевозможные сегменты рынка (открытие
новых рынков, как правило, улучшает возможности индивидуальных инвесторов). В
более узком смысле для минимизации стоимости обслуживания долга желательно
использования схем хеджирования от валютного, процентного, политического и
прочих рисков.
Минимизация
стоимости обслуживания является стратегической задачей управления
государственным долгом, а в более широком понимание - всей бюджетной –
налоговой политике. Эта задача согласуется не только с чисто фискальными
интересами, но и с потребностями стимулирования инвестиционной активности, а
также с долгосрочной максимизацией благосостояния населения поскольку экономия
текущих затрат по обслуживанию долга снижает налоговое бремя для будущих
поколений.
С точки
зрения долгосрочной стратегии управления долгом важно оптимизировать временную
структуру процентных ставок. Рациональная стратегия удлинения сроков до
погашения должна основываться на принципе целенаправленного формирования
долговременной кривой доходности. Данная стратегия означает, что государство,
используя свои возможности, репутацию, благоприятные условия и т.д., создают
наиболее привлекательную временную структуру долга, беря за отправную точку
облигации максимально возможной длительности. Например, если сложившаяся кривая
доходности имеет отрицательный наклон, то можно выпустить небольшой по объему
пилотный транш облигаций со сроком до погашения 15-20 лет на внутреннем рынке и
25-30 на внешнем.
На практике
Министерство финансов РФ занимает более пассивную позицию, следуя
представлениям рынка об эффективности долгосрочных вложений. Но у российских
инвесторов эти представления находятся пока еще на стадии формирования, а для
мирового рынка, оперирующего долгосрочными финансовыми инструментами,
предлагаемая стратегия оказалась бы вполне приемлемой. Дело в том, что
«сверхдлинные» российские бумаги с фиксированным купоном были бы крайне выгодны
для консервативных инвесторов, так как их доходности имеет устойчивую тенденцию
к снижению. Возможно, государство не выиграет значительных сумм на таком
пилотном транше, но связанные с ним издержки были бы относительно невелики.
Гораздо важнее, что при этом формируется структура длинных процентных ставок,
позволяющая существенно снизить долговременные затраты на обслуживание долга.
Проблемы
Начать
следует с особенностей, связанных с нынешним состоянием государственного
внутреннего долга.
1.
На государственный долг
списывается все текущее бюджетное недофинансирование, приобретающее суррогатные
формы. Это задолженность предприятиям АПК, организациям, осуществляющим
северный завоз, переоформленная в казначейские векселя, облигационный заем для
погашения товарных обязательств и задолженности перед Центральным банком РФ,
Пенсионным фондом и пр.
2.
Отсутствует средне- и
долгосрочное планирование, в том числе при подготовке проекта федерального
бюджета, состава и объема государственного долга, а также графиков его
погашения. Без подобного прогноза, хотя бы на двух - трехгодичный период,
невозможно проводить перспективный анализ ситуации.
3.
Рынок российских
государственных ценных бумаг станет цивилизованным только при увеличении числа
инструментов и доли долгосрочных бумаг (со сроками обращения 5-30 лет.
Управление государственными пассивами на первом этапе требует обеспечения
единообразного подхода к отражению в бюджете операций с долговыми обязательствами
государства.
4.
Понятия внутреннего и
внешнего долга постепенно смыкаются. Этот процесс ускоряется при использовании
такой формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, в том числе номинированных
в валюте. Присоединение Российской Федерации к статье 8 Устава МВФ и переход к
конвертируемости рубля по текущим операциям ускорят процесс
"срастания" двух видов государственного долга. С выпуском
еврооблигаций и их размещением среди как нерезидентов, так и резидентов
совершенно иной характер приобретает задача маневрирования рублевыми и
валютными пассивами.
Рассмотрю основные проблемы, связанные с нынешним
состоянием государственного внешнего долга.
1. Принципиально разные правовые и экономические
подходы практикуются в отношении внешнего долга бывшего СССР, принятого на себя
Российской Федерацией, и вновь возникающего долга Российской Федерации. Если
правовой режим первого задан спецификой заключенных международных договоров, то
использование особых экономических подходов и порядка отражения второго в бюджетной
отчетности вряд ли оправданно.
2. Серьезная проблема, связанная с долгом бывшего
СССР, обусловлена той ролью, которую исторически играл Внешэкономбанк в
расчетах с иностранными кредиторами. Как показали проверки, проведенные Счетной
палатой РФ, Внешэкономбанк - агент правительства Российской Федерации по
обслуживанию внешнего долга и управлению долговыми активами бывшего СССР и
агент правительства по обслуживанию внутреннего валютного займа РФ в течение
1992-1996 гг. до сих пор функционирует вне пределов правового поля и крайне
посредственно справляется с возложенными на него функциями. Статус
Внешэкономбанка можно привести в соответствие со сложностью и значимостью
решаемых им задач только путем внесения изменений в федеральное
законодательство.
Необходимо отметить, что информация о мероприятиях,
проводимых правительством и его агентами по урегулированию вопросов, связанных
с российскими внешними долгами и активами, необоснованно закрывается и
практически недоступна даже для аудиторов Счетной палаты РФ. Это крайне
затрудняет финансовый мониторинг, усложняет контроль за подобными операциями,
стимулирует злоупотребления.
Экономические последствия.
Как государственный долг и его рост
влияют на функционирование экономики? Может ли нарастающий государственный долг
в какой-то момент привести к банкротству нации? Накладывается ли долг каким-то
образом необоснованное бремя на наших детей и внуков?
Все эти вопросы неверные и надуманные. Долг не
приведёт к банкротству правительства или нации в целом. Также, за исключением
специфических условий, не налагает долг какого-либо бремени и на будущее
поколение. Рассмотрим более внимательно, почему это не происходит.
К банкротству не может привести по трём причинам.
Во-первых, нужно отметить, что нет никаких причин, которые заставляли бы
сокращаться государственный долг, не говоря уже о необходимости его полной
ликвидации.
На практике, как только подходит ежемесячный срок
платежа по каким-то частям этого долга, правительство обычно не сокращает
расходы и не повышает налоги, чтобы получить средства для погашения облигаций,
срок выплат по которым наступил. Правительство всего лишь рефинансирует свой
долг, т.е. продаёт новые облигации и использует выручку для выплаты держателям
погашаемых облигаций.
Во-вторых, правительство по конституции имеет право
облагать население налогами и собирать их. Если это приемлемо для избирателей,
увеличение налогов является тем способом, который есть у правительства для
получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы государственного
долга. Терпящие финансовое бедствие частные хозяйства и корпорации не могут
получить доходы за счёт сбора налогов; правительство может. Частные хозяйства и
корпорации могут обанкротиться; правительство не может.
В-третьих, банкротство правительства очень сложно себе
представить хотя бы потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно
заплатить и основную сумму долга, и проценты по долгу.
Рост госдолга не ведёт к созданию какого-либо бремени для
будущих поколений. Потому что держателями госдолга являются сами гражданина
этой страны, т.е. население должно самим себе. Около 87% правительственных
облигаций размещены внутри страны, т.е. они находятся в руках граждан и
организаций. Таким образом, государственный долг является одновременно и
общественным активом. В то время как государственный долг представляет собой
сумму обязательств перед гражданами (как перед налогоплательщиками), большая
часть того же самого долга одновременно является активами этих же самых граждан
(как держателей облигаций). Погашение госдолга, следовательно, вызвало бы
гигантский объём трансфертных платежей, при которых граждане должны были бы
выплатить более высокие налоги, а правительство в свою очередь должно было бы
выплатить большую часть этих налоговых поступлений тем же самым налогоплательщикам
(частным лицам и организациям) для погашения облигаций, находящихся в их
распоряжении. Хотя в результате такого гигантского финансового трансферта
произошло бы значительное перераспределение дохода, оно не обязательно вызвало
бы немедленное снижение совокупного богатства в экономике или снижение уровня
жизни. Погашение государственные облигаций, находящихся в распоряжении
резидентов данной страны, не вызывает никакой утечки покупательной способности
из экономики страны в целом.
Но распределение собственности на правительственные
облигации является, безусловно, неравномерным, т.е. государство должно не всем,
а лишь меньшинству населения. Также, сегодняшний уровень государственного долга
требует осуществление ежегодных процентных платежей. Если не использовать
прирост размеров долга, эти ежегодные выплаты процентов должны производиться из
суммы налоговых поступлений. Такие дополнительные налоги могут погашать
стремление брать на себя риск, стремление к инновациям, к инвестициям, к
работе. Подобным косвенным образом существование большого государственного
долга может подорвать экономический рост. Не все облигации находятся внутри
страны, некоторой частью владеют граждане или организации других стран. Эту
часть государственного долга мы, безусловно, не ”должны сами себе”, и в
реальных терминах выплата процентов и сумму основного долга требует в данном
случае передачи нашего реального выпуска продукции в распоряжение других стран.
В качестве исключения из моих предшествующих комментариев можно назвать путь,
следуя которым государство может перенести реальное экономическое бремя своего
долга на плечи будущих поколений.
Рассмотрим два сценария, которые дадут нам два
результата.
Первый сценарий. Допустим, что увеличение правительственных расходов
финансируется ростом налогообложения, скажем увеличением личных подоходных
налогов. Так как большая часть доходов потребляется, то потребительские расходы
упадут почти на такую же величину, на сколько вырастут налоги. В этом случае
бремя роста правительственных расходов падает, прежде всего, на сегодняшние
поколение в форме сокращения потребления товаров.
Второй сценарий. Предположим, что увеличение правительственных
расходов финансируется за счёт увеличение государственного долга. В этом случае
правительство выходит на денежный рынок и конкурирует с частными инвеститорами,
тем самым их вытесняя. Это может привести к тому, что будущие поколение получают
в наследство меньшую “национальную фабрику” и, следовательно, при дефицитном
финансировании будут иметь более низкий уровень жизни.
Но следует отметить, что если государственные расходы
связаны с инвестиционными расходами, то это укрепляет будущий производственный
потенциал экономики. А также, если первоначально существует безработица, то
дефицитные расходы не должны обязательно вызывать рост бремени на будущие
поколение в форме сокращения размеров “национальной фабрики”.
Штудируя бюджет-2004, немногие
обратили внимание на одно обстоятельство. Россия заплатит по внешнему долгу на
2 с лишним миллиарда долларов больше, чем планировалось изначально, сразу после
реструктуризации российской задолженности перед иностранными кредиторами. В
целом это приблизительно столько же, сколько в 2003, "пиковом" году.
Поскольку никто о корректировке стратегии внешних выплат официально не
объявлял, остается предположить, что "довесок" - скорее всего попытка
использовать благоприятную внешнеэкономическую конъюнктуру. Вместе с тем понятно:
конъюнктура изменчива, и без просчитанной долгосрочной политики управления
госдолгом, считают специалисты, нам не обойтись.
Вопрос об эффективном управлении
государственным, преимущественно внешним долгом, впервые возник еще в 1996 году
на волне президентских выборов. Выборы прошли, волна улеглась, а проблема
ничуть не утратила своей актуальности. Еще бы! В 1981 году долг СССР составлял
всего 5 миллиардов долларов, в 1985-м - уже 25 миллиардов, в 1991-м - 68, в
прославившемся дефолтом 1998 году долговая вершина России - правопреемницы СССР
- поднялась до 158 миллиардов. Затем начался постепенный спуск, на конец 2002
года размер долга равнялся уже 122 миллиардам. К 1 января 2004 года внешний
госдолг исчислялся 119 миллиардами долларов. А вместе с внутренним долгом это будет
146 миллиардов, или 30 процентов от российского ВВП. Для мировой практики
показатель высокий, но не критичный.
Однако для управления госдолгом важна
не только абсолютная величина, но и ее структура. Специалисты условно делят
долги на две части: рыночную и нерыночную. Нерыночная часть задолженности не
поддается реструктуризации. Обычно это долги перед государствами и
международными финансовыми институтами. Нерыночная часть долга России, по
оценкам Минфина, составляет 52 %. Это задолженность перед кредиторами
Парижского клуба и некоторыми другими странами (42 %), МВФ (10 %). Доля в 37 %
внешнего долга относится к рыночной, она номинирована в еврооблигациях
Правительства России. Оставшаяся сумма - это неурегулированная задолженность
СССР семи зарубежным государствам.
Существует подготовленная Минфином и
внесенная в Правительство Концепция по управлению государственным долгом.
Документ подготовлен достаточно давно. Однако его судьба пока совершенно
неясна. Судя по всему, кабинет министров рассматривать его в ближайшее время не
собирается. Однако время не ждет, и примерные контуры долговой политики
Правительства недавно озвучил первый заместитель министра финансов Алексей
Улюкаев. По его словам, речь идет о шести основополагающих пунктах: 1.
Сокращение расходов по обслуживанию долга. 2. Рефинансирование рыночной части
долга. 3. Окончательное урегулирование задолженности СССР. 4. Увеличение доли
рыночной части госдолга. 5. Увеличение доли внутреннего долга в общем размере
госдолга. 6. Ограничение объемов новых заимствований. Сами по себе эти подходы
особых нареканий не вызывают и могут быть приняты за основу для дальнейшего
обсуждения. Споры порождают конкретные способы их реализации, а также сами
принципы управления госдолгом. Однако прежде чем научиться эффективно управлять
долгом, надо точно знать, сколько же мы должны.
Точной выверки долга так и не
произошло, отсутствует прозрачный учет долговых обязательств. Отсюда
разночтения, причем более чем солидные. Так, по данным Минфина на 1 января 2002
года величина внешней задолженности составляла 122,2 миллиарда, а по информации
ЦБ - 103,3 миллиарда долларов. Даже если предположить, что два уважаемых
ведомства используют разные методики для расчета, то все равно такая разница
выглядит более чем странно. По мнению Александра Хандруева, у нас отсутствует
мониторинг политики заимствования. По сути дела, она проводится келейно. Тогда
как, например, в Канаде ежегодно публикуется доклад обо всех аспектах этого
вопроса.
Не сформирована Концепция долговой
политики. Сейчас она, по сути дела, основывается на том, что страна получает
сверхдоходы от продажи сырьевых ресурсов, что и позволяет безболезненно
расплачиваться с кредиторами. Но "тучные" годы рано или поздно
пройдут, настанут "тощие" времена, что будет тогда? Не решен основной
институциональный вопрос: какая организация должна непосредственно отвечать за
проведение долговой политики? Формально ею остается ВЭБ, но его статус до сих
пор не определен. И когда будет создано российское долговое агентство - неясно.
Из этого обстоятельства логично вытекает отсутствие системного подхода к
управлению долга. Сейчас с внешним долгом государство работает по одним
правилам, с внутренним - по другим. Причем оба этих направлениях мало связаны
между собой. Остается законодательно не проясненным один из самых
фундаментальных вопросов управления долгом - из каких источников и в каком
объеме его погашать.
Оживленные споры вызывает сама
стратегия погашения долга. Если упростить вопрос, то между собой спорят два
прямо противоположных варианта его решения: либо выплатить задолженность как
можно скорее, направляя на эти цели все имеющиеся у страны резервы, либо делать
это как можно медленнее, вкладывая деньги в национальную экономику. Сторонником
ускоренного снижения долгового бремени является советник Президента по
экономическим вопросам Андрей Илларионов. Свою позицию он обосновывает целой
серией аргументов. Сегодня средняя процентная ставка по всем внешним долгам
равна 7 %. Если к концу года наш внешний долг составит 119 миллиардов долларов,
то легко посчитать, на какую сумму он увеличится еще через год. Нет ни одной
страны в мире, которая бы успешно развивалась, неся на своих плечах очень
высокую долговую нагрузку. Япония в послевоенный период практически не имела
внешних долгов и демонстрировала рекордные темпы роста. За последние 13 лет она
набрала их в таком количестве, что внешняя задолженность достигла 120 % от ВВП.
И вот уже более 10 лет ее экономика находится в стагнации. Те же государства,
где размер внешнего долга не превышает 10-15 % от ВВП, развиваются особенно
быстро, утверждает Илларионов. А некоторые из них вообще не имеют внешнего
долга. И нет ни одной страны, которая, подобно России, болела бы
"голландской болезнью" плюс к этому брала бы займы за рубежом и при
этом демонстрировала быстрые темпы экономического роста. Поэтому, по мнению
советника, политика ускоренного освобождения от долгового бремени является
наиболее эффективной.
Но совсем немаловажен вопрос, в какой
форме возвращать долги. Мировая практика знает несколько способов: наличными
деньгами; корпоративными ценными бумагами; товарными поставками;
государственными ценными бумагами, долговыми обязательствами третьих сторон.
Илларионов предлагает использовать следующий принцип: расплачиваться самыми
дорогими в настоящий момент активами, но теми, которые в будущем могут
оказаться самыми дешевыми, и не возвращать долги самыми дешевыми на сегодня
активами, которые через некоторое время способны существенно подняться в цене.
А таким активом являются наличные деньги.
Еще одним аргументом в пользу
ускоренных расчетов с кредиторами является то, что нет выгодных инструментов, в
которых можно было бы хранить средства стабилизационного фонда. Если это делать
в государственных ценных бумагах наиболее развитых стран, то годовая доходность
по ним не превысит 1,5-2 %, в то время как процентная ставка по внешним долгам
равна, как уже говорилось, 7 %. Очевидно, что в такой ситуации, полагает
Илларионов, выгоднее быстрее расплачиваться по долгам. Впрочем, аргументы
оппонентов выглядят не менее убедительно. Ведь уходят из страны деньги, которые
в принципе могли бы стать первоклассными инвестициями, в которых так нуждается
российская экономика. Михаил Делягин, например, полагает, что, формируя свою
политику в отношении возврата долга, власти выбирают простейший вариант. У них
нет умения и знаний, чтобы проводить осмысленный инвестиционный курс ,
направленный на развитие наиболее перспективных отраслей российской экономии. А
потому гораздо спокойнее таким вот благородным образом избавляться от денег.
Все говорит за то, что концепция
долговой политики будет формироваться непросто. По мнению Андрея Нечаева, из-за
ее отсутствия уже потерян целый год. Да и многие предложения Минфина как ее
основного разработчика вызывают серьезные сомнения. В частности, бывший министр
Правительства, ответственного за немалую часть российского долга, не согласен с
идеей переориентации на внутренние заимствования, так как сейчас внешние займы
гораздо дешевле. Тем более что в скором времени внутренний долг обещает достичь
1 триллиона рублей, или 25 % от ВВП. С этим суждением не согласен первый
зампред ЦБ Олег Вьюгин, который полагает, что развитие механизмов внутреннего
долга даст возможность внедрить на фондовом рынке новые финансовые инструменты,
что крайне важно в условиях проведения пенсионной реформы, а также позволит
более справедливо оценить российские активы, которые, как известно, сейчас
сильно недооценены. Судя по всему, спорить на эту тему будут еще долго. А вот
деньги отдавать кредиторам приходится едва ли не ежемесячно.
Россия не стремится погасить весь внешний долг и не
собирается в ближайшие три года выходить на внешние рынки капитала, сказал
министр финансов РФ Алексей Кудрин. "Никто не ставит задачу погашения
всего внешнего долга. Он достаточно большой, на начало 2005 года он превышал
$112 миллиардов. Пока это просто невозможно", - сказал Кудрин на брифинге.
Россия ведет переговоры о досрочном погашении части $43-миллиардного долга
Парижскому клубу. Минфин, в свою очередь, является последовательным сторонником
использования нефтяных сверхдоходов казны для погашения долга, однако пока
вынужден считаться с позицией других ведомств и Кремля, настаивающих на
увеличении социальных выплат и госинвестиций. "Перед правительством две
задачи - своевременное обслуживание внешних обязательств и возможное частичное
досрочное погашение в пределах имеющихся свободных средств", - сказал
Кудрин после заседания правительства, сообщает агентство Reuters.
"Я не исключаю, что когда-то будет время, когда мы выйдем на внешний
рынок. Но в ближайшие три года мы не собираемся размещать облигации на внешнем
рынке", - подтвердил он ранее озвученную позицию Кабинета. Утвержденный
правительством в четверг финансовый план до 2008 года предполагает профицитный
бюджет все эти годы.
Долговые проблемы России
многоплановы: страна одновременно является крупным должником и кредитором. В
силу своего уникального положения Россия стремится к комплексному решению
проблемы международной задолженности при соблюдении баланса интересов
кредиторов и заемщиков. Нынешний долговой кризис стал следствием крайне
неблагоприятного переплетения субъективных и объективных факторов,
долговременных и краткосрочных тенденций. Глубина их воздействия настолько
велика, что ощущается до настоящего времени.
Не уделялось внимание структуре и
эффективности новых заимствований и способности своевременно возвращать долги.
Отсутствие промышленной политики, твердой линии на направление внешних ресурсов
на производство в производство для преодоления спада и возобновления экономического
роста обусловило их концентрацию в финансовой сфере, а также использование для
покрытия бюджетного дефицита. Эти тенденции на фоне непрерывного сокращения
ВВП, промышленного производства и инвестиций в реальный сектор экономики
свидетельствовали о нарастании кризиса внешней задолженности. Рыночные
институты регулирования внешнего долга в трансформационный период без
вмешательства государства оказались не способными противостоять стихийным
процессам в стране.
Применение комплексного взвешенного подхода, учет потери
большей части кредитных активов СССР в третьем мире и последствия финансового
кризиса в современной России могут создать предпосылки для взаимоприемлемого
решения на долгосрочной основе крайне сложных и болезненных проблем внешней
задолженности России. Если все заинтересованные стороны не будут предпринимать
односторонних шагов и проявят готовность к разумным компромиссам, преодоление
кризиса станет возможным с минимальными потерями, как для должников, так и для
кредиторов.
В ближайшие 10-15 лет будущее России будет
определяться тем, на каких условиях удастся добиться урегулирования внешнего
долга. Причем уже сейчас переговоры должны начаться с учетом долгосрочных
перспектив. Россия только тогда сможет выполнить свои обязательства, когда ее
экономика достигнет достаточно высоких темпов роста – 6-7% в год. Согласно
расчетам, это может произойти не раньше, чем через 6-7 лет, при условии, что в
России будут осуществлены благоприятные институциональные изменения и в течение
этого времени она сможет тратить на обслуживание долга не более 3-4 млрд. $ в
год. Повышение этой величины до 7-8 млрд. $ будет означать, что заметный рост
российской экономики начнется на 3-4 года позже, то есть примерно в 2010 году.
1. Федеральный закон "О
государственном внутреннем долге Российской Федерации" от 13 ноября 1992
г.
2.
Бабич А.М., Павлова Л.Н. Государственные и
муниципальные финансы. - «ЮНИТИ», Москва, 2000 г.
3.
Борисов Е. Ф.
Экономическая теория: курс лекций для студентов высших учебных заведений,
Москва: Общество «Знание» России, 1996 г.
4. Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: Принципы, проблемы и политика. В
2-х томах. М., 1996 г.
5.
Вавилов А., Ковалишин Е.
Проблемы реструктуризации внешнего долга России: теория и практика. // Вопросы
экономики, 1999 г., №5, с 78-93.
6.
Задорнов М. Жить нам долго
с внешним долгом. // Труд, 1999 г., 27 июля, с 2.
7.
Мещерский А. Тяжкий крест
долгов наших. // Аргументы и факты, 1999 г., №48, с 9.
8.
Орлова Н. Российский
государственный долг после дефолта. // Рынок ценных бумаг» № 20(179), 2000 г.
9. Шуркалин А. Внешний долг:
перспективы реструктуризации и обслуживания. // Финансовый бизнес. – 2000. №6,
с. 19 - 23.
10.
http://www.cbr.ru
- сервер Центрального Банка РФ.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5
|
|
