Административно-правовое регулирование управления природопользованием и охраной окружающей природной среды

Какие проблемы должен решать новый кодекс? Ответ на этот вопрос подразумевает анализ законодательства, его состояния, недостатков и путей их устранения. Законодательство, регулирующее отношения в кругу общества и природы, сегодня построено по объектному принципу. Отдельно регламентируются отношения: земельные, водные, лесные, фаунистические, и помимо этого отдельно регулируется окружающая среда, отдельно - особо охраняемые природные территории, причем последние даже дважды. Сначала посредством Федерального закона "Об особо охраняемых природных территориях", а потом в специальном Законе "О лечебно-оздоровительных местностях и курортах". Однако, выделяя отдельные природные объекты или природные ресурсы, забывают о том, что все они взаимосвязаны. Отсюда в законодательстве возникают в лучшем случае элементарные повторы, а в худшем - противоречия, которые вызваны пообъектным подходом.

Следующим недостатком законодательства является то, что оно создается преимущественно различными ведомствами, в ведении которых находится тот или иной природный объект или ресурс. Например, правовой режим земель транспорта регулируется в основном законодательством о транспорте, а не земельным законодательством.

Таким образом, изменение подходов к кодификации может служить инструментом изменения подходов к формированию законов, отвечающих новым реалиям общественной жизни не на словах, а на деле. По мнению А.К. Голиченкова, сегодня, завтра и в ближайшие несколько лет ни о каком Экологическом кодексе как о готовом документе речи быть не может, поскольку не существует необходимых условий для данной кодификации. Среди них можно назвать следующие: 1) наличие стабильного законодательства; 2) соответствие системы законодательства системе права; 3) наличие судебной практики и ее обобщений; 4) научное обоснование (наличие концепции формирования экологического законодательства).

Безусловно, с этим трудно не согласиться: на сегодняшний день все эти критерии действительно отсутствуют, а значит, разработка Экологического кодекса в ближайшее время невозможна. Но по крайней мере три последних критерия должны целенаправленно формироваться уже сегодня.

В настоящее время законодательство, регулирующее отношения в сфере природопользования, слишком объемно. Еще на 2000 г. в области охраны окружающей среды имелось около 800 федеральных законов и подзаконных актов и более 19 тыс. законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

На наш взгляд, целесообразно было бы выработать Свод основных законов по правовому регулированию окружающей среды, который, возможно, стал бы первым шагом к созданию Экологического кодекса.

Концептуально данный Свод может строиться несколькими способами.

1. Для повышения эффективности работы правоприменителя Свод может быть сформирован и распределен с позиции юридической ответственности (дисциплинарной, гражданской, административной, уголовной) в зависимости от отраслей, на основе которых правоприменитель будет строить свою деятельность в заключительной стадии при выборе той или иной санкции за выявленные экологические преступления.

Несомненно, это облегчит работу правоприменителя и практика по экологическим преступлениям будет более обширной.

2. При выборе концептуальных подходов законодатель может строить концепцию в зависимости от регулирования различных экосистем, т.е. весь комплекс действующего законодательства будет распределен по соответствующим блокам. Например, экосистема, включающая в себя воду, будет расположена в блоке, где будет размещена вся нормативная база касающаяся воды. Другие экосистемы - по аналогии.

3. Осуществлять формирование Свода по концепции, основанной на опыте зарубежных стран.

На данный момент проект Экологического кодекса существует только в Германии. Но более совершенное, нежели в России, законодательство в области экологии имеется и в других государствах.

Эксперты ЮНЕСКО и Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ) пришли к заключению, что жизнестойкость народов, населяющих Россию, выглядит следующим образом: "Выживаемость русских достигла критической отметки".

Так, принятый за основу коэффициент жизнеспособности измеряется по пятибалльной шкале. Первые исследования ЮНЕСКО и ВОЗ, проведенные в 1992-1993 годах, дали следующие результаты: ни одна страна в мире не получила 5 баллов. Требованиям уровня 4-х баллов соответствуют такие страны, как Бельгия, Голландия, Дания, Испания и Швеция. Трех баллов достигают США, Германия, Япония. Не выше 3-х баллов имеют индустриально развитые страны и соответствующие им по коэффициенту новые индустриальные страны: Южная Корея, Тайвань, Сингапур, Малайзия и др.

Коэффициент жизнеспособности России соответствует 1,4 балла. Балл от 1 до 1,4 рассматривается экспертами, по существу, как смертный приговор нации. Этот диапазон означает, что население обречено либо на постепенное вымирание, либо на деградацию - "воспроизводимые" поколения будут отличаться физиологической и интеллектуальной неполноценностью, существуя лишь за счет удовлетворения естественно-природных инстинктов. Эти поколения не смогут аналитически мыслить, ибо у них не будет способностей к самостоятельному мышлению.

Балл ниже 1,5 означает, что население страны все более восприимчиво к инфекциям и болезням, и характеризуется возрастающим уровнем нетрудоспособности. А личная и творческая индивидуальность такого населения постоянно снижается. ВОЗ и ЮНЕСКО именуют этот процесс "обезличиванием и дебилизацией". Коэффициент меньший, чем определен для России, имеет Республика Буркина-Фасо, до 80% населения которой являются носителями СПИДа. Эта страна, а также Чад, Эфиопия и Судан имеют балл 1,1-1,3.

Согласно критериям и разъяснениям ЮНЕСКО и ВОЗ, балл ниже 1,4 указывает на то, что "физическая и интеллектуальная агония населения может продолжаться вечно: Нация с таким коэффициентом жизнеспособности уже не имеет внутренних источников поступательного развития и иммунитета. Ее удел - медленная деградация".

Ситуация действительно шокирующая и требует принятия эффективных мер. Для того чтобы реанимировать сложившуюся обстановку, необходимо учитывать экономические, политические, культурные (образование) и другие вопросы, но основное внимание, как представляется, нужно уделить развитию законодательства в рассматриваемой сфере. Поскольку грамотно сформированное законодательство даст толчок и к разрешению вышеперечисленных вопросов. Основная цель - совершенствование законодательства, посредством которого коэффициент жизнеспособности России мог бы достичь уровня 4 баллов и экологическая обстановка нашей страны оценивалась бы не хуже, чем в Бельгии, Голландии, Дании, Испании и Швеции.

Исконно Россия шла по своему, порой замысловатому пути, но подчас шокировала весь просвещенный мир своими великими достижениями в различных областях человеческого гения. В тяжелые периоды истории российский народ мог воспрянуть и мобилизовать все свои силы для достижения намеченной цели. По всей видимости, сейчас и назрел тот исторический момент, когда Россия подошла к последнему этапу на пути к экологической катастрофе. Ни само государство, ни тем более отдельно взятые структуры не в состоянии справиться с этой задачей. Только весь народ, мобилизовав все свои силы, должен решить сложную и комплексную экологическую проблему.

Задача же государства, и в первую очередь правительства, состоит в том, чтобы мобилизовать усилия всех граждан и нации в целом во имя дальнейшей жизни самого народа и грядущих поколений.

2. Административно-правовая ответственность за экологические правонарушения

Этот вид юридической ответственности предусмотрен ст. 75 Федерального закона «Об охране окружающей среды» и наиболее часто встречается в сфере природопользования и охраны окружающей среды.

Административная ответственность наступает за совершение административного проступка (не представляющего большой общественной опасности). Составы конкретных административных экологических проступков содержатся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 г. № 195-ФЗ (далее - КоАП РФ).

В литературе по экологическому праву содержатся различные определения административного экологического правонарушения.

Так, А.П. Анисимов под административным экологическим правонарушением понимает противоправное, виновное действие или бездействие физического или юридического лица, посягающее на конституционное право каждого человека на благоприятную окружающую среду, в том числе причиняющее вред окружающей среде (содержащее реальную угрозу такого причинения), за которое КоАП РФ или законом субъекта РФ предусмотрена административная ответственность.

По мнению О.И. Крассова, административное правонарушение - это посягающее на государственный или общественный порядок, собственность, права и свободы граждан, на установленный порядок управления противоправное, виновное (умышленное или неосторожное) действие либо бездействие, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.

Все составы экологических правонарушений, за которые может наступить административная ответственность, могут быть разделены на 4 группы.

В первую группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение общих эколого-правовых требований, действующих в отношении всех или большинства институтов экологического права. К их числу относятся: нарушение законодательства об экологической экспертизе (ст. 8.4 КоАП РФ), сокрытие или искажение экологической информации (ст. 8.5 КоАП РФ) и т. д.

Во вторую группу (довольно многочисленную) входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение правил по охране отдельных компонентов природной среды (природных ресурсов). К ним относятся: порча земель (ст. 8.6 КоАП РФ), нарушение правил охраны атмосферного воздуха (ст. 8.21 КоАП РФ), нарушение правил охраны водных объектов (ст. 8.13 КоАП РФ), нарушение требований к охране лесов (ст. 8.31 КоАП РФ), уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов растений и животных (ст. 8.35 КоАП РФ) и ряд других составов.

В третью группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение правового режима территорий с особым эколого-правовым статусом. К таким составам относятся: нарушение правил охраны и использования природных ресурсов на особо охраняемых природных территориях (ст. 8.39 КоАП РФ), нарушение порядка предоставления в пользование и режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах и прибрежных полосах водных объектов (ст. 8.12 КоАП РФ), нарушение порядка отвода лесосек, освидетельствования мест рубок в лесах, не входящих в лесной фонд, и др.

В четвертую группу входят составы, устанавливающие ответственность за нарушение требований в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной или иной деятельности (в промышленности, на транспорте, в сельском хозяйстве и т.д.). В их числе - несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления или иными опасными веществами (ст. 8.2 КоАП РФ), нарушение правил обращения с пестицидами и агрохимикатами (ст. 8.3 КоАП РФ)), выпуск и эксплуатация механических транспортных средств с превышением нормативов содержания загрязняющих веществ в выбросах либо нормативов уровня шума (ст. 8.23 КоАП РФ)), нарушение требований при осуществлении работ в области гидрометеорологии, мониторинга загрязнения окружающей природной среды и активных воздействий на гидрометеорологические и другие геофизические процессы (ст. 8.40 КоАП РФ) и т.д.

Законодательство РФ об административных правонарушениях выделяет следующие виды административных наказаний (ст. 3.2. КоАП РФ):

1) предупреждение;

2) административный штраф;

3) возмездное изъятие орудия совершения или предмета административного правонарушения;

4) конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения;

5) лишение специального права, предоставленного (управление транспортным средством, охоты);

6) административный арест;

7) административное выдворение за пределы РФ иностранного гражданина или лица без гражданства (ст. 3.2 КоАП РФ);

8) дисквалификация.

За административные правонарушения в экологической сфере согласно КоАП РФ применяются санкции пунктов 1-5.

В отношении юридического лица могут применяться административные наказания, перечисленные в пунктах 1-4. Дела об административных экологических правонарушениях рассматриваются судами, органами внутренних дел, органами и войсками пограничной службы, органами государственных инспекций и др. органами (должностными лицами), уполномоченными на то законодательными актами (органами государственного пожарного надзора, таможенными и налоговыми органами, органами государственной санитарно-эпидемиологической службы, органами государственного контроля и надзора в области защиты растений, осуществляющими госконтроль за химизацией и использованием химических средств в сельском хозяйстве, органами охраны территорий государственных природных заповедников и национальных парков, органами, осуществляющими государственный экологический контроль, и др.

Сроки наложения административного наказания за нарушения законодательства об охране окружающей среды предусмотрены в ст. 4.5 КоАП РФ (постановление по делу не может быть вынесено по истечении одного года со дня совершения административного правонарушения). При длящемся административном правонарушении сроки исчисляются со дня его обнаружения.

Заключение

Современное состояние окружающей среды в Российской Федерации характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Загрязнение и деградация окружающей среды с каждым годом все больше влияет на здоровье людей. Отмечается устойчивая корреляция комплексного загрязнения окружающей среды и общей смертности с такими причинами, как болезни крови и кроветворных органов, психические расстройства, онкологические заболевания, болезни органов пищеварения и дыхания. Примерно одна шестая часть территории страны, где проживает более 60 млн. человек, является экологически неблагополучной.

Снижение численности здорового населения и увеличение общей смертности по причине ухудшения состояния окружающей среды представляют прямую угрозу обществу и государству. В связи с этим правовое регулирование обеспечения охраны окружающей среды в целях сохранения жизни и здоровья человека настоятельно требует нового теоретического осмысления.

Имеющая высшую юридическую силу и прямое действие Конституция РФ устанавливает основы всех отраслей российского законодательства, в том числе об охране окружающей среды, поэтому конституционное право каждого человека - право на благоприятную окружающую среду. Как известно, окружающая среда оказывает либо благоприятное, либо отрицательное воздействие на жизнь и деятельность людей, от ее состояния зависит здоровье не только нынешнего, но и будущих поколений. Достойная жизнь человека возможна только в условиях благоприятной окружающей среды.

Список использованной литературы

Нормативно-правовые акты

1.       Конституция Российской Федерации (с изм. от 1996 г.). СПб., 2000.

2.       Закон "Об охране окружающей среды". М., 2004.

3.       Экологический кодекс Республики Башкортостан от 28 октября 1992 // Ведомости Верхов. Совета и Правительства Респ. Башкортостан. Уфа, 1993. N 3.

Научная и учебная литература

4.       Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Указ. соч.

5.       Бринчук М.М., Дубовик О.Л. Федеральный закон "Об охране окружающей среды": теория и практика // Государство и право. 2003. N 3.

6.       Бринчук М.М. О головном акте экологического законодательства // Государство и право. 2001. N 11.

7.       Голиченков А.К. Понятие концепции развития отрасли законодательства // Экологическое право России. 2006.

8.       Голиченков А.К. Концепция экологического кодекса Российской Федерации: основные положения // В кн.: Современное экологическое право в России и зарубежом / Отв. ред. О.Л. Дубовик. М., 2001.

9.       Государство и право. 2004. N 12.

10.     Захаров М.В. Приоритеты национальной экологической политики. М., 2005.

11.     Копылов М.Н. Юридическая ответственность за экологические преступления. Уч. пособие. М., 2004.

12.     Крассов О.И. Экологическое право: Учебник. - М.: Дело, 2001. С. 400.

13.     Миронов О.О. Экология и нарушения прав человека: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М.: Юриспруденция, 2004

14.     Петров В.В. Экологический кодекс России // Вестник Моск. ун-та. Сер. 11. Право. 1992. N 3.

15.     Проблемы экологического, земельного права и законодательства в современных условиях. Материалы научно-практической конференции. // Государство и право. 2001. N 6.

16.     Редакция Федерального министерства по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности. Экологический кодекс. Проект независимой экспертной комиссии по Экологическому кодексу при Федеральном министерстве по окружающей среде, охране природы и ядерной безопасности. 1998.

17.     Сборник методических рекомендаций по организации надзора за исполнением законов. М., 2007. Ч. 1. Вып. 3.

18.     Талевлин А. Что несет в себе новый закон об охране природы // Экология и право. 2002.

19.     "Экологическая экспертиза и оценка воздействия на окружающую среду". 2004. N 1, 2.

20.     Экологическое право. Курс лекций: Учебное пособие / Под ред. А.П. Анисимова. - М.: Приор-издат 2003.

Страницы: 1, 2