Процедура заключения международных договоров

В то же время оговорка не изменяет положений договора для других его участников в их отношениях между собой (ст.21 Венской конвенции).

Не согласное с оговоркой государство может возражать против нее. Как и заявление оговорок, возражение против них является суверенным правом государств.

Возникает вопрос: каковы юридические последствия возражений против заявленных оговорок ?

Как известно, проект статей о праве договоров в п. 4 ст.17 в этом отношении страдал существенным недостатком, а именно: он исходил из презумпции невступления всего договора в силу между государством, возражающим против оговорки, и государством, сделавшим оговорку. Такой подход не содействовал расширению международного сотрудничества, а, наоборот, затруднял универсальное участие государств в общих многосторонних договорах. В то же время он противоречил современной договорной практике, подтвержденной, в частности, Международным Судом, которая свидетельствует о том, что государства, как правило, фактически считают, что молчание государства по поводу юридических последствий его возражения против оговорки предполагает согласие на сохранение в силе договора в отношениях со сделавшим оговорку государством (за исключением тех положений договора, к которым она была сделана). Так, например, ФРГ возражала против оговорки
СССР к Венской конвенции 1961 года о дипломатических сношениях. Тем не менее и ФРГ, и СССР исходят из того, что конвенция действует между ними.
Подобные примеры можно привести из договорной практики других стран.
Примером может служить возражение Советского правительства при присоединении к пакту Бриана – Келлога 1928 года против оговорок
Великобритании, изымающих из действия пакта колониальные страны, и против
«всяких новых оговорок, могущих служить оправданием войны[lxi]». В тех немногих случаях, когда государство, возражая против оговорки, считает себя не связанным договором с государством, сделавшим оговорку, оно прямо сообщает об этом. Официальное закрепление такой практики в конвенции полностью отвечает решению задачи универсального применения договоров и укрепления международного сотрудничества.

Исходя из всех этих соображений, Советский Союз в упоминавшемся меморандуме на Венской конференции предложил изменить п. 4 (b) бывшей ст.17 следующим образом:

«Возражение другого договаривающегося государства против оговорки не препятствует вступлению договора в силу между государством, возражающим против оговорки, и государством, сформулировавшим оговорку, если возражающее против оговорки государство определенно не заявит о противоположном намерении». Это предложение Советского Союза было принято конференцией и включено в п. 4 (b) ст.20. Соответственно по предложению делегации СССР совместно с Индией и Нидерландами был изменен п. 3 бывшей ст.18 (ныне ст.21 конвенции) о юридических последствиях возражений против оговорок. В нем теперь говорится: «Если государство, возражающее против оговорки, не возражало против вступления в силу договора между собой и сделавшим оговорку государством, то положения, к которым относится оговорка, не применяются между этими двумя государствами в пределах сферы действия такой оговорки[lxii]».

К суверенным правам государств принадлежит также право снятия оговорок.
На Венской конференции это право по предложению Венгрии было совершенно резонно дополнено правом снятия и возражений против оговорок. В нынешней ст.22 Венской конвенции предусматривается, что, если договором не обусловлено иное, оговорка может быть снята в любое время и для ее снятия не требуется согласия государства, принявшего оговорку. Возражение против нее также может быть снято в любое время. При этом снятие оговорки вступает в силу в отношении другого договаривающегося государства только после получения им уведомления об этом, а снятие возражения — после получения такого уведомления государством, сформулировавшим оговорку.

Положения ст.25 ФЗ «О международных договорах РФ» полностью соответствует международной практике.

§3. Основные юридические проблемы, возникающие в связи с оговорками.

Вопрос о необходимости общего согласия с оговоркой

Как отмечалось ранее, ряд государств придерживался мнения, что все участники конвенции должны дать свое согласие на оговорку, сделанную одним или несколькими государствами. Непринятие оговорки хотя бы одним участником конвенции исключает для государства, сделавшего оговорку, возможность какого бы то ни было участия в конвенции.

Одним из наиболее существенных аргументов в защиту тезиса о необходимости общего согласия с оговорками было утверждение, что государство, сделавшее оговорку, приобретет все вытекающие из конвенции преимущества, но отречется от некоторых, подчас весьма существенных обязательств.

С этой точки зрения государство, делающее оговорку, предлагает в сущности включить в конвенцию постановление, которое освободило бы его от некоторых последствий, вытекающих из данной конвенции, тогда как другие государства, которые являются или могут стать участниками конвенции. полностью принимают эти последствия в отношениях друг с другом. Если допустить, далее, к участию в многосторонней конвенции государство, настаивающее на своей оговорке вопреки возражению какого-либо участника конвенции, то этот участник может иметь основания считать, что соображения, по которым он принял участие в конвенции, настолько утратили значение вследствие этой оговорки, что ему не следует признавать эту конвенцию для себя обязательной.

Следует признать, что в отдельном конкретном случае государство может путем оговорки получить некоторые преимущества по сравнению с другими участниками конвенции. Однако это частный случай, а не общее правило, и, кроме того, остальные участники, основываясь на принципе взаимности, также принимают на себя в отношении этого государства обязательства в объеме меньшем, чем по отношению к любому другому государству, не сделавшему оговорки.

Рассмотрим еще один довод, приведенный в защиту необходимости всеобщего согласия с оговоркой. Он состоит в том, что, подписывая конвенцию, государство бывает обычно заинтересовано в соблюдении всеми ее участниками всех положений конвенции и притом в полном объеме.

При существующих очень сложных международных отношениях вполне реален случай, когда государство будет далеко не безразлично к тому, делает или не делает его партнер по конвенции какие-либо уступки в отношении третьего государства. Такой уступкой в отдельных случаях может быть признано согласие с оговоркой, отвергнутой первым государством.

Возникает необходимость в дополнительных переговорах, что, разумеется, в некоторой степени ослабляет действие конвенции, так как в рамках одной конвенции возникает ряд как бы побочных договоров, а это создает некоторые неудобства.

Однако именно некоторые и не более того. Перед нами два тезиса: тезис о необходимости всеобщего согласия с оговорками и тезис, в силу которого любое государство не нуждается ни в чьем санкционировании своих оговорок.
На одной чаше весов — внешняя юридическая стройность, а на другой—суверенитет. Тезис, который находится в противоречии с принципом суверенитета государства, должен быть отброшен.

Интересно выяснить, что же происходит с конвенцией, к которой сделано несколько оговорок различными государствами, и реакцию на эти оговорки со стороны остальных участников конвенции.

В качестве примера возьмем XIII Гаагскую конвенцию 1907 года о правах нейтральных государств в морской войне.

К конвенции были сделаны следующие оговорки:

Турцией — к статье 10,

Доминиканской Республикой — к статье 12, Германией — к статьям 11, 12,
13 и 20, Сиамом — к статьям 12, 19, 23, Ираном — к статьям 12, 19, 21,
Великобританией и Японией — к статьям 19 и 23.

В результате этих оговорок в конвенции оказалось 15 более или менее самостоятельных договорных систем. Несмотря на это, Гаагские конвенции
1907 года сыграли известную положительную роль, что было бы невозможно при применении к ним тезиса о необходимости общего согласия с оговоркой[lxiii].

Таким образом, возможность распространения постановлений конвенции на большее число государств, хотя бы за счет допущения в рамках одной системы обязательств с различным объемом, и, главное, возможность последовательно придерживаться принципа суверенитета — не могут быть принесены в жертву во имя необходимости сохранения так называемого единообразия правоотношений, вытекающего из начала общего согласия с оговорками к многосторонним международным договорам

Отстаивая этот тезис, рассмотрим в историческом плане некоторые процедурные правила, применявшиеся при заключении многосторонних договоров.

Речь идет о принципе единогласия и принципе большинства при заключении конвенции.

Первый из них господствовал в XIX и начале XX века. Текст договора мог быть принят только единогласно, что возможно в случае совпадения волеизъявлений всех предполагаемых участников соглашения. Вопрос об оговорках в этом случае, естественно, не поднимался.

В последние десятилетия принцип единогласия постепенно вытеснялся принципом большинства. Это было коренным изменением, поскольку возникал вопрос, обязательно ли мнение большинства для меньшинства. При этих обстоятельствах и появилась проблема оговорки к многосторонним международным договорам.

Если при работе над текстом конвенции принят принцип единогласия, то в конце концов за счет отказа от спорных статей может быть выработан текст, приемлемый для всех. Если же при выработке конвенции принимается принцип большинства, то окончательный текст не является результатом переговоров в подлинном смысле этого слова, так как остается определенное количество государств, с рядом постановлений не согласных. Чтобы восстановить известное равенство сторон, участвующих в конвенции, за меньшинством следует признать безусловное право делать оговорки.

Итак, заявление оговорки—это суверенный акт государства. Признание
(принятие) оговорки партнером по договору или отклонение ее—такой же суверенный акт. Какие же юридические последствия влекут за собой эти акты ?

Если двадцать государств подпишут конвенцию, два из них сделают оговорки, семнадцать из оставшихся восемнадцати государств эти оговорки примут, а одно отклонит их, то позиция этого одного государства лишит всякого значения намерения девятнадцати других, а для двух государств исключит возможность участия в конвенции.

Все изложенное совсем не противоречит тому, что в отдельных случаях требование необходимости общего согласия может быть выполнено. Это совершенно естественно в отношении закрытых договоров, когда первоначальные участники такого договора разрешают какому-либо государству присоединиться к нему.

Также логичным будет применение этого требования к договорам, исключающим какие-либо оговорки. Если, несмотря на такое запрещение, государство пожелает все же сделать оговорку, то оно может стать участником договора только с согласия всех его участников, фактически отменяющих в этом случае свое же постановление.

Что же касается договоров открытых и тех, в которых нет положений, касающихся оговорок, то есть подавляющего большинства международных многосторонних договоров, то в случае заявления оговорки одной из сторон представляется целесообразным исходить из следующего: при заявлении оговорки каким-либо одним государством любое из других государств — участников конвенции, каждое в отдельности, ставится перед необходимостью самостоятельно, руководствуясь государственными интересами, определить свое отношение к данной оговорке.

При этом возможно, что:

> Каждое государство в отдельности может принять заявленную оговорку и согласиться, что остальные положения конвенции, не затрагиваемые данной оговоркой, сохраняют силу во взаимоотношениях двух государств. К аналогичному выводу пришел и Международный Суд, сформулировавший в связи с Конвенцией о геноциде свое мнение следующим образом: «... Если. кто-либо из участников принимает оговорку как соответствующую предмету и целям этой Конвенции, то он может фактически считать, что сделавшее оговорку государство является участником Конвенции[lxiv]»;

> Каждое государство в отдельности может найти, что данная оговорка настолько существенно изменяет смысл конвенции, что согласие с ней невозможно (отклоняет оговорку). Вопрос о действии конвенции между двумя такими государствами, естественно, отпадает. На позиции остальных государств и их отношении к участию в конвенции государства, сделавшего оговорку, это решение никоим образом не отражается. Высказанная точка зрения совпадает с мнением

Международного Суда, выраженным так: «Если какой-либо участник этой

Конвенции возражает против оговорки, которую он считает не соответствующей предмету и цели Конвенции, то он может фактически считать, что сделавшее оговорку государство не является участником

Конвенции[lxv]»

Теоретически обоснованным и практически весьма полезным является предложение проф. В.Н.Дурденевского, считающего целесообразным в подобных случаях руководствоваться следующим правилом: конвенция действует между государством, сделавшим оговорку, и всеми другими ее участниками в ее полном объеме, за исключением лишь той части, к которой оговорка относится, кроме случая, когда возражающий против оговорки прямо скажет, что не желает в своих отношениях с государством, сделавшим оговорку, применения всей измененной такой оговоркой конвенции[lxvi].

Способ выражения согласия с оговоркой.

Оговорке как акту государственного суверенитета всегда противопоставляется ответный суверенный акт другого государства, который заключается в признании оговорки или отклонении ее. Как уже отмечалось, в первом случае два данных государства вступают в договорные отношения, предусмотренные соглашением и оговоркой к нему, во втором — конвенция между ними силы не имеет Очевидно, что для международной практики очень важно определить, были ли сделанные одной стороной оговорки сочтены другой стороной за приемлемые.

При заключении двустороннего договора разрешение вопроса трудностей не представляет, всякая неясность в этом отношении устраняется путем прямых переговоров между двумя сторонами договора. Если оговорка сделана к конвенции многосторонней, этот путь неудобен. В то же время именно в этом случае всем участникам соглашения и депозитарию ратификационных грамот особенно важно, во-первых, иметь уверенность в том, что каждая оговорка известна каждому участнику, и, во-вторых, иметь достаточные основания судить о его отношении к оговорке, чтобы решить, действует ли или не действует конвенция между ее двумя конкретными участниками.

Довольно распространены случаи, когда оговорки включались в декларации или в особый протокол, составляющий приложение к конвенции. Так, в частности, поступили участники Европейской конвенции по радиовещанию
1948 года. В специальном приложении к конвенции были изложены заявления, содержащие оговорки, сделанные двадцатью одним подписавшим конвенцию государством.

При оговорке, сделанной в момент ратификации, полный текст оговорки приводится или непосредственно в ратификационной грамоте или в письме, сопровождающем эту грамоту

Наконец, при присоединении к конвенции оговорка может быть изложена в том самом документе, где выражено намерение данного государства присоединиться к конвенции. Поскольку речь идет о многосторонних конвенциях, в этом случае, так же как и при ратификации, дальнейшая забота об уведомлении остальных участников конвенции о заявленной оговорке ложится на депозитария.

Во всех приведенных случаях действия, предпринимаемые государством, могут считаться совершенно достаточными для того, чтобы заключить, что сделанная им оговорка стала известной всем государствам, имеющим отношение к данной конвенции

Более сложно установить достаточно точно, принята или отклонена оговорка. Здесь следует рассматривать последовательно:

> каким образом может быть выражено согласие с оговоркой;

> в каких случаях депозитарий должен осведомляться о приемлемости оговорки и когда он может исходить из презумпции, что оговорка принята.

Изучение практики позволяет наметить три формы выражения согласия с оговоркой—прямое (явно и определенно выраженное), косвенное и молчаливое.

Извещение о принятии оговорки, сделанное, например, в ноте на имя депозитария, не оставляет места для каких-либо сомнений и колебаний. Но на практике оно встречается не так часто, Это вполне объяснимо: государство, делающее оговорку, максимально заинтересовано в доведении ее до сведения остальных сторон, чего нельзя сказать о государстве, соглашающемся с ней.
Формального признания оговорки этому государству не нужно; решив этот вопрос для себя и уже считая себя связанным положениями конвенции с заявившим оговорку государством, оно направит письменное извещение о признании, пожалуй, только из-за стремления к аккуратности в оформлении своих международных связей.

Выраженным согласием может считаться не только прямое уведомление об этом, но и совершение действий, свидетельствующих о том, что государство считает договор обязательным для себя. Согласие здесь выражается косвенным путем. Таким действием может считаться, например, сдача своей ратификационной грамоты (при условии, конечно, что у этого государства было достаточно времени, чтобы принять определенное решение).

Особенно ясно это проявляется, если несколько государств одновременно сдают свои ратификационные грамоты, и этот акт в результате такого коллективного действия придает договору обязательный характер. В этом случае с полным основанием можно считать, что они принимают оговорки, заявленные государством, которое вместе с ними участвует в сдаче грамот.

Гораздо чаще согласие бывает молчаливым. В качестве молчаливого согласия рассматривается отсутствие возражений. Однако житейское правило
«молчание – знак согласия», будучи примененным к взаимоотношениям государств, у некоторых из них вызывает возражения.

Характерно в этом отношении мнение проф. В.Н.Дурденевского, прямо говорящего о молчаливом согласии как вполне приемлемом способе выражения согласия[lxvii]. В связи с этим необходимо учитывать два обстоятельства:

1. Государство может безразлично отнестись к необходимости сообщить о своем согласии, так как, сообщив, оно в сущности ничего не выигрывает, а не сообщив — ничего не теряет. Зато государство никогда не преминет воспользоваться своим правом не считать себя связанным договором с заявившим оговорку государством, если такая оговорка признана им неприемлемой, и всегда заявит протест против нее. В этом случае государство сделает все от него зависящее, чтобы довести об этом до сведения всех заинтересованных государств, и в первую очередь до сведения государства, сделавшего оговорку.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12