Основные проблемы совершенствования государственного аппарата РФ по оценкам российских и зарубежных ...

Однако суть федеративного государства состоит не только в том, чтобы объединить усилия федеральных органов и органов субъектов федерации для выполнения общегосударственных дел, но и в том, чтобы определить сферу исключительного ведения федерации. Федеральные органы государственной власти Российской Федерации, осуществляющие функции в соответствии со ст. 71 Конституции, принимают правовые акты, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Федерализм - это не только кооперация и интеграция соответствующих функций, но и централизация целого ряда функций в ведении федерального центра.

Субъекты Федерации наделяют себя полномочиями, льготами и привилегиями посредством заключения договоров с органами государственной власти Российской Федерации, а также заключения с Правительством Российской Федерации, федеральными министерствами и ведомствами отдельных, противоречащих Конституции Российской Федерации соглашений по бюджетным, финансовым, налоговым и другим вопросам.

Однако проблема федеративных отношений оставалась за рамками исследования. Между тем этот аспект конфликта закона и общества весьма значим. Он охватывает такие вопросы, как несовершенство Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов Федерации; низкое качество, внутренняя противоречивость и рассогласованность законодательства РФ и ее субъектов; малая эффективность существующих правовых механизмов снятия противоречий между Федерацией и ее субъектами; усиливающийся правовой нигилизм населения и пренебрежение требованиями законности со стороны должностных лиц федеральных и региональных органов государственной власти; недостаточное внимание к этим проблемам и излишняя "гибкость" науки при оценке состояния конституционной законности в нашей стране и многое другое.

Укрепление государственности путем упорядочения правовых и политических аспектов взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов - проблема междисциплинарная. Она охватывает прежде всего вопросы теории государства, теории права и, конечно, конституционного права.

Представляется, что обсуждения заслуживают следующие аспекты рассматриваемой проблемы:

1.      Российская Федерация: эволюция конституционных моделей (история и современность).

2.      Правовое обеспечение стабильного политического и экономического развития Российской Федерации и ее субъектов.

3.      Роль многопартийности в реализации конституционного принципа идеологического многообразия и ее отражение в федеральном и региональном избирательном законодательстве.

4.      Упорядочение федеративной структуры законодательства.

5.      Участие субъектов Федерации в законодательном процессе на федеральном уровне.

6.      Развитие института конституционной ответственности.

7.      Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов Федерации как инструменты обеспечения конституционной законности.

8.      Информатизация государственно-правовой и политико-правовой сферы субъектов Российской Федерации.

Несомненный интерес и с теоретической, и с практической точек зрения представляет анализ эволюции конституционных моделей федерации в нашей стране. Как известно, в науке различают договорные, конституционно-договорные и конституционные федерации. При этом необходимо помнить, что любая федерация претерпевает в процессе своего функционирования определенные изменения. Поэтому важно не только констатировать, к какой модели относится в данный конкретный момент та или иная федерация, но и выявить тенденцию ее развития.

Так, СССР в 1922 г. возник как договорная федерация, а в дальнейшем трансформировался в федерацию конституционную. В том же направлении идет развитие Европы. Европейское сообщество, основанное на договоре, превратилось по прошествии ряда лет в Европейский Союз, развивающийся ныне под влиянием все более усиливающихся интегративных процессов. В то же время возможно и обратное развитие федеративных моделей. Договорная федерация может начать трансформироваться в конфедерацию, а конституционная федерация - в договорную. Примером последнего типа развития конституционной модели могут служить события середины 90-х годов XX в., когда субъекты Российской Федерации добились заключения федеративных договоров (одного - для республик в составе Федерации, другого - для краев, областей и городов федерального значения, третьего - для автономных образований), имевших явную направленность на создание в перспективе конфедеративного государства. Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. позволило маятнику качнуться в другую сторону: по пути формирования наиболее стабильной модели федерации - конституционной.

Проблемы укрепления российской государственности во многом связаны со становлением и развитием многопартийности. Вот почему столь пристальное внимание вызывает проводимая в настоящее время реформа избирательного законодательства. При оценке намечаемых новаций следует учитывать, что многопартийность может быть реализована прежде всего через выборы по партийным спискам. Поэтому следует поддержать предложение Центризбиркома о сохранении на ближайшую перспективу существующей ныне смешанной пропорционально-мажоритарной избирательной системы и внедрении ее не только на федеральном, но и на региональном уровнях.

Для укрепления российской государственности существенное значение имеет упорядочение федеративной структуры законодательства. На федеральном уровне весьма актуален возврат к законам типа основ законодательства взамен господствующих ныне кодексов по вопросам совместного ведения Федерации и ее субъектов. На региональном уровне важно скорейшее принятие законодательных актов по предметам исключительного ведения субъектов. До настоящего времени многие из этих вопросов в ряде субъектов Федерации вообще не регламентированы либо урегулированы явно недостаточно.

Проблема взаимной конституционной ответственности Федерации и ее субъектов за правонарушения в сфере правотворчества - одна из болевых точек функционирования России как федеративного государства. Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" создал серьезную законодательную базу для оперативного решения многих связанных с этим вопросов. Однако этот Закон требует еще проверки практикой для окончательной оценки эффективности предусмотренных в нем мер. Кроме того, и это очень важно, многие вопросы взаимной конституционной ответственности центра и регионов должны получить соответствующее разрешение в Конституции РФ.

Способствовать укреплению российской государственности призвана и активно проводимая в настоящее время информатизация государственно-правовой сферы субъектов Федерации.

Л. М. Карапетян, советник Конституционного Суда РФ, доктор юридических и философских наук, профессор:

Практическое решение некоторых проблем Российской Федерации усматривается в инициативах Президента Российской Федерации В.В. Путина. Речь идет об образовании федеральных округов, изменении порядка формирования Совета Федерации, создании Госсовета, обеспечении соответствия конституций, уставов и законов субъектов Федерации федеральной Конституции и законам. Указы Президента и законы, принятые по этим вопросам, воспринимаются неоднозначно. Бесспорно, что иногда они предлагают половинчатые решения. Например, половина членов Совета Федерации теперь фактически будет делегироваться самими губернаторами. Но по существу новый порядок формирования Совета Федерации призван обеспечить реализацию принципа разделения властей. Что касается проблемы создания федеральных округов, то Указ Президента не вносит каких-либо изменений в конституционно-правовой статус субъектов Федерации, не меняются и их территориальные границы.

М. С. Студеникина, ведущий научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук:

Представляется  целесообразным  упорядочить формы законотворчества на федеральном и региональном уровнях, выработать единые подходы к определению формы конкретного законодательного акта. В первую очередь речь идет об основах и кодексах. Для выполнения федеральным законодательством интегративной функции более других подходят Основы законодательства как акт, содержащий общие начала и определяющий принципы правового регулирования. Поэтому, исходя из необходимости поиска оптимальной модели сочетания интересов центра и регионов, разработка Основ законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов должна получить дальнейшее развитие. Основы законодательства могли бы помочь преодолеть серьезные проблемы правового регулирования, вызванные нечеткими формулировками положений Конституции Российской Федерации о предметах ведения Федерации и о разграничении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

В.И. Чехарина, старший научный сотрудник Института государства и права РАН, канд. юридических наук:

Права субъекта Федерации в федеральном законодательном процессе:

Ø      право законодательной инициативы в Государственной Думе;

Ø      право вносить в парламент предложения о пересмотре, внесении поправок и изменении Конституции Российской Федерации;

Ø      право органа законодательной власти участвовать в процедуре принятия поправок к гл. 3-8 Конституции после рассмотрения их палатами Федерального Собрания;

Ø    право принимать законы, иные нормативные правовые акты по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в соответствии с установленной в Конституции процедурой.

Баланс полномочий полупрезидентской республики

По классификации, принятой в науке конституционного права, в Российской Федерации существует модель полупрезидентской, или смешанной формы правления, т.е. сочетающей в себе признаки и президентской, и парламентарной республик. Данную модель у нас иногда называют французской, поскольку именно такая форма правления была инициирована в 1958 г. генералом де Голлем. В то же время подобная форма существовала и до проведения реформы французской Конституции.

Если проанализировать драматичную историю появления нынешней Конституции РФ, то нужно вспомнить, что с 1990 г. разрабатывались разные проекты, которые предусматривали как парламентарную, так и президентскую республику. Но, в конце концов, выбор пал на смешанную форму.

Но не полностью можно согласиться с мнением ряда ученых, которые довольно однозначно трактуют смешанную модель. Так, Н.А. Сахаров пишет, что "в любом случае правительство при полупрезидентской системе правления обладает большой независимостью от президента, поскольку опирается на парламентское большинство". В итоге премьер оппозиционной президенту партии не подчинен президенту, и глава государства может оказаться в роли "генерала без армии"[3]. О той же опоре правительства на парламентское большинство в полупрезидентских республиках говорит и Б.А. Страшун. Правда, далее он пишет, что в этих странах "глава правительства, на которого возложено текущее управление, подчас выступает в роли "мальчика для битья": если что не получается, то причина не в политическом курсе президента, а в плохом проведении этого курса правительством"[4]. Но если правительство опирается на парламентское большинство, оппозиционное президентской партии, кабинет трудно превратить в "мальчика для битья". На самом деле такое противоречие во многом объясняется противоречивостью самой полупрезидентской конструкции. К тому же в разных странах с полупрезидентской формой различны конфигурации отношений в треугольнике: президент - правительство — парламент. Такие конфигурации и предопределяют возможности для стимуляции или, наоборот, торможения развития политической конкуренции.

Один из распространенных тезисов противников конституционной реформы в России звучит: "Конституция не исчерпала свой потенциал". Но в чем состоит этот самый потенциал Конституции РФ? В силу нынешней расколотости нашего общества (а с ним и политического класса) одни ответят; потенциал Конституции - в ее способности стимулировать построение правового государства. Другие же скажут - в ее способности обеспечить сильное государство. Разумеется, правовое государство не только не имеет знака тождества со слабым государством, но, наоборот, презюмирует действенность и автоматизм правовой государственной силы, в том числе и силы принуждения. Однако понятия "правовое" и "сильное" в сегодняшнем общественном сознании разошлись. Сконструированная на основе российской Конституции 1993 г. политическая система именно в силу не до конца сбалансированных полномочий между институтами власти объективно продуцирует становление безоппонентного режима. До него, надеемся, еще далеко. Но речь идет именно о тенденции. Так исчерпанности какого потенциала Конституции мы ждем?

Разумеется, не одна лишь Конституция "виновата" в складывающейся ситуации, угрожающей перспективам построения в России правового государства. Здесь действуют разнообразные факторы: идейная недосказанность на старте российских преобразований, обусловившая мировоззренческую "кашу"; патерналистские стереотипы; отсутствие системного реформирования государственного аппарата; несправедливость распределения национального богатства; разочарование в новых институтах, с которыми большая часть общества связывает все негативные проявления жизни, и многое другое. Все это необходимо учитывать. Но роль Конституции в таких условиях как раз и должна состоять в минимизации негативных факторов, сопутствующих переходному периоду. Прежде всего, она должна содействовать созданию системы публичной политической конкуренции. А вот этот-то потенциал в ней, как оказалось, не заложен.

Не стоит долго останавливаться на тривиальных вещах, вроде того, что без такой конкуренции неизбежно рождается конкуренция "клановая", а так называемая партийная жизнь протекает под контролем внепартийного центра власти; что только политическая конкуренция рождает реальную ответственность власти и потому делает понятными для людей и эффективными демократические институты (в частности, выборы); что именно она способна подрубить корни коррупции, заставляя правящую партию реально бороться с этим явлением, а не имитировать борьбу...

М. А. Краснов, ведущий научный сотрудник сектора сравнительного права Института государства и права РАН, доктор юридических наук:

Конкурентную политическую среду способен если не создать, то хотя бы инициировать такой конституционный механизм, который связывает воедино политические итоги выборов (президентских и парламентских) с формированием Кабинета. Распространено мнение (и автор долго придерживался его), что наша Конституция не мешает этому. На самом деле это не совсем так. В ней есть положения, которые препятствуют созданию системы "качающегося маятника" (оппозиционная сила становится правящей и наоборот, но при этом не меняется политический режим). В числе таких положений: ничем не обусловленное право Президента отправлять Правительство (Премьера) в отставку; определение главой государства основных направлений внутренней и внешней политики; возможность отмены им постановлений и распоряжений Правительства в случае их противоречия указам главы государства; осуществление Президентом прямого руководства внешней политикой; обязанность Председателя Правительства формировать основные направления Кабинета в соответствии не только с Конституцией и законами, но и указами Президента; обязанность Президента распустить Думу при ее трехкратном отказе с президентской кандидатурой премьер-министра и т.д.

Даже если представить, что после выборов в Государственную Думу (либо после президентских выборов, когда Правительство обязано будет сложить с себя полномочия) Президент РФ решит вручить мандат на формирование Кабинета лидеру парламентского большинства, Правительство не превратится в самостоятельный институт. Во-первых, при отсутствии реальной многопартийной системы (а ее существование определяется далеко не тем, что просто имеется несколько партий) вполне возможен вариант, при котором будет создана коалиция, вбирающая в себя едва ли не все парламентские фракции, а это, естественно, вновь превратит Кабинет в "команду профессионалов", а не в политический институт с внятным курсом, который позволяет избирателям оценить его. А, во-вторых, на ближайших парламентских выборах можно прогнозировать успех "странных" партий, т.е. тех, которые обязаны своим появлением на свет действующему Президенту РФ, а не наоборот, обусловили его победу на выборах. Это законсервирует положение Правительства как структуры, являющейся продолжением администрации Президента РФ. Формированию самостоятельного правительственного курса и превращению Правительства в политически ответственный институт помешают не только названные политические условия, но и, повторим, сама конституционная конструкция. Она попросту предопределяет, что политически ответственным является один лишь Президент, ибо Кабинет не в состоянии обрести самостоятельность. Тем самым в глазах обычного гражданина сохранится общий образ власти: есть "хозяин страны", который убирает "нерадивых управленцев".

Само по себе наличие такого института "хозяина", или если угодно, "гаранта", вполне обоснованно. Но, как минимум, при одном условии: зона его политической ответственности - только сохранение и укрепление основ государственности в рамках конституционного строя, ответственное лидерство в чрезвычайных ситуациях, разрешение конституционных тупиков, политический арбитраж. Для этой роли не стоит "скупиться" на предоставление полномочий Президенту и только в этой роли может быть оправдана беспартийность главы государства. Другими словами, если сохранять полупрезидентскую модель, придется более сбалансирование определить функции и полномочия институтов власти. Однако даже такого рода конституционная реформа вряд ли произведет большой эффект, поскольку сама модель смешанной формы правления довольно сложна и предполагает наличие развитого гражданского общества. Поэтому, на наш взгляд, более предпочтительной для России в нынешних условиях является модель президентской республики.

Страницы: 1, 2, 3