Миграционная политика в странах Западной Европы 
В
конце второй мировой войны Европа столкнулась с огромной гуманитарной
проблемой. Кроме того, что странам континента приходилось в труднейших условиях
восстанавливать разрушенную экономику, нужно было еще репатриировать или
переселить более 40 миллионов перемещенных лиц. Кроме того, после подавления в
1956 году советскими войсками восстания в Венгрии из страны бежало более 200
тысяч человек, а в 1968 году после подавления «Пражской весны» люди, хотя и в
меньшем количестве, устремились из Чехословакии.
Беженцы
с других континентов стали пребывать в Европу впервые в 70-е годы. После
военных переворотов в Чили и Уругвае в 1973 году и в Аргентине в 1976 году
многие были вынуждены покинуть Латинскую Америку. После 1975 года Западная
Европа также приняла около 230 тысяч беженцев из Индокитая.
К
80-м годам все большее число людей со всего мира направлялись именно в Европу.
Стихийное прибытие лиц, ищущих убежища, шло по нарастающей. В результате
внутренних конфликтов и серьезных нарушений прав человека в Африке, Латинской
Америке и на ближнем Востоке их число к 1989 году достигло 200 тысяч человек.
Падение
Берлинской стены в ноябре 1989 года еще более увеличило нагрузку на
международную систему защиты беженцев в Западной Европе по сравнению в 80-ми
годами, поскольку появились опасения массового притока людей из стран бывшего
социалистического лагеря. Беспорядочный исход албанцев из всей страны в Италию
и массовый приток беженцев из бывшей Югославии заставили правительства
западноевропейских стран всерьез задуматься о механизмах контроля потоков
мигрантов.
Число
ходатайств о предоставлении убежища, поданных в Западной Европе, достигло
своего пика в 700 тысяч в 1992 году. Принимающие страны не были готовы впустить
такое количество иммигрантов. В этих условиях европейские правительства взялись
за решение широкомасштабного наплыва ищущих убежища лиц, покинувших в
результате военных действий территорию бывшей Югославии, путем введения режима
предоставления временной защиты. Правительство ФРГ, которая приняла самое
большое число беженцев из региона, тщетно пыталось убедить другие европейские
государства разделить с ним это бремя в качестве дополнения к режимам временной
защиты. Когда Германия в 1993 году внесла изменения в свою конституцию,
отменяющие безоговорочную гарантию права на убежище, это предопределило
разработку новой политики, направленной на ограничение въезда ищущих убежища
лиц в страну.
Для
регулирования потоков несанкционированных мигрантов и беженцев, с которыми
столкнулись европейские страны, были приняты меры четырех видов.
Во-первых,
страны стремились проводить политику «предотвращения въезда», направленную на
то, чтобы не дать не имеющим надлежащих документов иностранцам, а в их числе и
потенциальным просителям убежища, попасть в Европу. Широкое распространение
получили визовые ограничение и штрафы, налагаемые на транспортные компании за
ввоз пассажиров без надлежащих документов.
Во-вторых,
были разработаны методы «переадресовки» для тех, кому все-таки удалось
добраться до границы. Суть их заключалась в том, что ответственность за
рассмотрение ходатайств об убежище таких лиц и предоставление им защиты
перекладывалась на другие страны. Это стало возможно еще и потому, что к этому
времени страны Центральной Европы уже перешли в разряд стран, где беженцы, пусть
и теоретически, могли бы найти защиту. После 1989 года большинство этих стран
присоединились к Конвенции ООН о статусе беженцев 1951 года, и в 90-е годы УВКБ
ООН, Совет Европы и другие организации приложили немало усилий для наращивания
возможностей этих стран в решении проблем ищущих убежища лиц и беженцев.
В-третьих,
государства все чаще прибегали к ограничительному применению Конвенции 1951
года, стремясь исключить некоторые категории заявителей из сферы охвата
определения «беженец». Это сократило долю признанных беженцами людей. Многие из
них получили возможность остаться в стране, где подавали ходатайства о
предоставлении убежища, но с более низким статусом, нежели официальный статус
беженца, и с меньшим количеством льгот. Примерами таких статусов могут служить
статус В, «гуманитарный статус» и «исключительное разрешение остаться». Таким
образом признается, что люди нуждаются в убежище, но обязательства принимающих
стран, особенно в части воссоединения семей и предоставления предусмотренных
Конвенцией проездных документов, сведены к минимуму.
И
наконец, были введены различные «сдерживающие» меры, включая получающее все
большее распространение автоматическое помещение ищущих убежища лиц под стражу,
отказ в предоставлении социальной помощи и ограничения в трудоустройстве.
Меры
западных стран по корректировке миграционной политики совпали с усилиями по
достижению более тесной экономической и политической интеграции посредством
создания единого европейского рынка. Это предполагало снятие всех внутренних
торговых ограничений для свободного передвижения людей внутри Европейского
сообщества, ставшего частью Европейского союза, созданного в 1993 году после
вступления в силу Маастрихтского договора о Европейском союзе. Но в то же время
страны опасались, что свобода передвижения в рамках Европейского союза создаст
множество новых проблем в области иммиграции и предоставления убежища.
Процесс
согласования миграционной политики странами Западной Европы проходит тяжело.
Большинство осуществлявшихся в 90-е годы мер были сосредоточены на координации
и ужесточении политики государств в отношении допуска в эти страны. Так, в
Шенгенской конвенции 1990 года содержались положения, предусматривающие
укрепление сотрудничества между полицейскими и судебными органами, взаимное признание
виз и ужесточение санкций против перевозчиков. В Дублинской конвенции 1990 года
были перечислены критерии для определения того, какое из государств-участников
несет ответственность за рассмотрение ходатайства о предоставлении убежища.
Такая тактика была призвана пресечь попытки ищущих убежища лиц выбирать себе
наиболее подходящую страну для рассмотрения ходатайства, а также решить
проблему лиц, ищущих убежища, за которых ни одна страна не желает брать на себя
ответственность.
Несмотря
на значительные средства, выделяемые на меры пограничного контроля, жесткие
ограничения в области миграции не решили проблему проникновения в Европу
большого числа нелегальных мигрантов. Осознание правительствами своей
неспособности поставить миграцию под контроль привело к выдвижению ряда
радикальных предложений, таких как документ о «миграционной стратегии»,
подготовленный в 1998 году под эгидой Австрии, председательствовавшей тогда в
Европейском союзе. В нем предлагалось не только создать «линию обороны» для
защиты Европы от нелегальных мигрантов, но даже содержалось требование внести
поправки в Конвенцию 1950 года или разработать новую. Хотя документ подвергся
дружной критике и был отозван, аналогичные недовольные голоса еще не раз
раздавались в Европе и за ее пределами.
Параллельно
с этими событиями Совет Европы, членами которого являются подавляющее число
европейских государств, а не только 15 стран-членов Европейского союза, работал
над укреплением защиты прав беженцев как основных прав человека. В 1991 году
Европейский суд по правам человека однозначно установил принцип, по которому
лиц, ищущих убежища, нельзя возвращать в страну, где они подвергались бы
опасности преследования. Положения Европейской конвенции по защите прав
человека и основных свобод 1950 года по таким вопросам, как задержание, право
на семейную жизнь и право на эффективные средства судебной защиты, также были
рекомендованы для применения в отношении ищущих убежища лиц и беженцев. В
целом, работа Совета Европы подкрепляет и дополняет деятельность Европейского
союза, расширяет права беженцев и лиц, ищущих убежища, на всем континенте.
В
конце 90-х годов Европа оказалась на перепутье. В предстоящие годы меняющиеся
демографические тенденции могут заставить правительства более позитивно
относиться к иммиграции. Некоторые аналитики утверждают, что в ближайшие
полвека потребуется значительное число иммигрантов, чтобы соотношение
пенсионеров и работающих осталось хотя бы на нынешнем уровне. По оценкам
доклада Отдела народонаселения ООН, при нынешних уровнях рождаемости и
смертности Европейскому союзу в период в 1995 по 2050 год потребуется в среднем
1,4 миллиона иммигрантов в год, чтобы соотношение работающего и неработающего
населения сохранилось на уровне 1995 года.
Впрочем,
уже сейчас многие страны Европы начинают пересматривать свою иммиграционную
политику в сторону ее смягчения. Так, в ФРГ, где суммарный коэффициент
рождаемости равен 1,4, большинство родителей все же проявляют желание иметь в
семье не больше одного ребенка. Это объясняется их стремлением заработать,
сделать карьеру, жить более удобно. Но, тем не менее, ФРГ является одним из
самых населенных государств, так как давно проводит продуманную и дальновидную
миграционную политику. За счет иммиграции помимо простого увеличения
численности населения, увеличивается и рождаемость в стране, поскольку уровень
рождаемости среди мигрантов значительно выше, чем у коренных жителей.
Миграционная политика ФРГ дает еще одно преимущество - омоложение населения,
так как среди рабочих эмигрантов преобладает молодежь.
Скорее
всего, в будущем подобное пересмотрение взглядов на иммиграцию ожидает
большинство наиболее развитых стран Европы, поскольку именно их поражает бич
старения нации. Эту точку зрения поддерживают большинство демографов и
специалистов в области миграции.
Следуя
логике рассмотрения проблемы миграции в развитых странах Европы, от изучения
наиболее общих тенденций в миграционной политике я перейду к обзору политики в
области миграции в конкретных странах Западной Европы.
Германия
исторически, до начала ХХ века, была страной с отрицательным миграционным
сальдо. Только в период между 1800 и 1930 годами почти семь миллионов немцев
покинули свою родину по экономическим или политическим мотивам. Большинство из
них уехало за океан. С конца второй мировой войны ситуация изменилась: до 1949
года почти 12 миллионов вынужденных переселенцев вернулись в четыре
оккупационные зоны. А во второй половине ХХ века по численности иммигрантов
Германия стала лидером в Европе. В период меду 1950 и 1997 годами около 29
миллионов человек въехали в Германию в качестве трудовых мигрантов,
последовавших за ними членов их семей, переселенцев, ходатайствующих о
предоставлении убежища или германских граждан, проживавших за рубежом. В этот
же временной интервал 20 миллионов немцев и иностранцев покинули страну.
Некоторые уехали добровольно, другие - по истечении срока действия их
разрешения на работу по найму или вследствие отклонения их просьбы о
предоставлении политического убежища. Эти цифры доказывают: большая часть
иностранных мигрантов не остается на длительное время в Германии. Однако и
большинство мигрантов с германским подданством покидают страну тоже только на
ограниченный срок.
На
сегодняшний день пребывание в Германии 7,4 миллионов иностранцев и около 3,2
миллионов переселенцев дает четкие представления о масштабах притока населения
в течение последних четырех десятилетий. Тем не менее, Германия - в отличие,
например, от США - не считает себя страной иммигрантов. Изгнанные послевоенных
лет и переселенцы, как правило, тоже не рассматриваются в качестве иммигрантов.
Вместе с тем ясно: после прекращения вербовки рабочей силы за рубежом в 1973
году фактическая миграция, имевшая в качестве своей конечной цели Германию, не
соответствовала желаниям этой страны, но допускалась ею по правовым,
гуманитарным или политическим причинам.
Несмотря
на раскол Европы, Германия оставалась во второй половине ХХ века перевалочным
пунктом для переселений с Востока на Запад, а также стала целью для эмигрантов
из Южной Европы и Турции. На самосознании немцев это мало отразилось, однако
оказало существенное влияние на численность народонаселения и его состав. С
1945 года можно выделить шесть этапов миграции.
Самый
мощный поток иммигрантов на территорию нынешней Германии пришелся на конец
второй мировой войны и на первые послевоенные годы (первый этап). В период
между 1945 и 1949 годами оккупационные зоны союзных войск должны были принять
почти 12 миллионов изгнанных. Одновременно с этим до момента основания обоих
германских государств 10 миллионов иностранных и каторжных рабочих,
военнопленных и бывших заключенных концентрационных лагерей вернулись на свою
родину или переселились в третьи страны. Многие немцы тоже старались в тот
период уехать в Америку.
В
1950 году из 49 миллионов жителей вновь основанной Федеративной Республики
примерно 8 миллионов составляли изгнанные - почти шестая часть от общей
численности населения. А в ГДР в 1950 году почти пятая часть граждан была
представлена беженцами с Востока и изгнанными - в целом 3,6 миллиона из 18. В
последующем десятилетии (второй этап) в количественном отношении значимыми были
только перемещения между двумя германскими государствами. До 1961 года 3,8
миллионов граждан ГДР покинули пределы своего государства. Вместе с тем 400
тысяч граждан Федеративной Республики Германия переселились в течение 50-х -
начале 60-х годов в Восточную Германию.
Решение
о привлечении иностранной рабочей силы в Федеративную Республику было принято в
принципе уже в середине 50-х годов. Однако только после возведения Берлинской
стены, когда прервался поток переселенцев из ГДР, вербовка иностранцев
развернулась в полном объеме (третья фаза). Уже в 1964 году в страну прибыл
миллионный гастарбайтер, что в то время было соответствующим образом
торжественно отмечено. Спустя девять лет численность гастарбайтеров достигла
уже 2,6 миллионов. После сворачивания процесса вербовки в 1973 году последовала
не обратная волна выезда, на что возлагались надежды, а массовый приток членов
семей гастарбайтеров (четвертая фаза). Из рабочей силы, временно находящейся в
Федеративной Республике Германия, они превратились фактически в иммигрантов.
Хотя Федеральное правительство приняло ряд мер по ограничению дальнейшего
притока населения в Германию и по стимулированию возвращения иностранцев к себе
на родину, число иностранцев в Германии росло непрерывно.
Изгнанные
послевоенных лет, так называемые «беженцы республики» из ГДР и трудовые
мигранты были не единственными иммигрантами в Федеративной Республике. Начиная
с 50-х годов все боннские правительства разрешали въезд в страну переселенцам
немецкого происхождения: до 1998 года их численность составляла в общем и целом
3,9 миллиона. Однако до середины 80-х годов эта привилегированная миграция по
этническому признаку играла незначительную роль в количественном отношении,
поскольку существование «железного занавеса» и административные препоны делали,
как правило, невозможным выезд из восточной половины Европы. Только в конце
80-х годов (пятый этап) этнические переселенцы стали существенной составляющей
иммиграционного потока в Германии. На эту фазу наложила свой отпечаток также и
массовая миграция между Восточной и Западной Германией. Почти в то же время
сильно увеличился приток ходатайствующих о предоставлении политического
убежища. С 1988 по 1993 год свыше 1,4 миллионов человек - преимущественно из
восточной половины Европы, из балканских стран и Турции - подали прошение о
предоставлении им убежища. Еще 350 тысяч беженцев и районов военных действий из
Боснии-Герцеговины нашли по меньшей мере временное прибежище в Германии, не
проходя процедуру подачи ходатайства о предоставлении политического убежища.
Без этой возможности и без преимущественного права въезда переселенцев
немецкого происхождения и граждан ГДР число жаждущих получить убежище в
Западной Германии было бы многократно больше.
На
пятом этапе миграционной истории Германии ее миграционное сальдо
непродолжительное время было даже большим, чем миграционное сальдо США. Многие
склонны были уже оценивать это состояние как угрожающее и затяжное. Однако с
1992-93 года ограничительные правила существенно снизили возможность получения
политического убежища (количество поданных заявлений в 1998 году - 96000) и иммиграцию переселенцев немецкого
происхождения (в 1998 году - 103000),
дав тем самым толчок к началу шестого этапа миграционной истории Германии после
1945 года. В 1997 году в Федеративной Республике было зафиксировано самое
низкое миграционное сальдо с середины восьмидесятых годов: впервые после 1984
года миграционное сальдо для иностранцев в 1997 и 1998 годах было отрицательным
(в 1997 году оно было зафиксировано на уровне -22000). Среди немцев (включая переселенцев) в 1997 году сальдо
было положительным (+115000).
В
1998-1999 годах иностранное население в объединенной Германии насчитывает уже
7,4 миллиона, среди них все больше людей, которые сами иммигрантами не
являются, но родились здесь в Германии как дети иностранцев. Эти 1,4 миллиона
представителей «второго поколения» не имеют, согласно действующему
законодательству, ни германского гражданства, ни права на то, чтобы остаться в
Германии на длительный срок, если они не являются гражданами другого
государства-члена ЕС.
Важнейшими
легальными возможностями для временной или постоянной иммиграции в Германию
являются следующие:
1.
право на убежище для тех, кто подвергается
политическим преследованиям, и их ближайшим родственникам, а также существующие
правила по приему контингента беженцев и временный допуск жертв из районов
ведения военных действий и вынужденных переселенцев;
2.
право на въезд для супругов-граждан другого
государства и несовершеннолетних детей (до 16 лет) проживающих в Германии
иностранцев;
3.
прием переселенцев поздней волны из стран СНГ;
4.
право на въезд (соответственно на возвращение в
любое время) для граждан Германии, проживающих в других странах;
5.
право свободного передвижения и повсеместного
проживания для граждан других государств-членов ЕС и Европейского
экономического пространства (ЕЭП);
6.
легальные возможности трудоустройства для граждан
государств Центральной и Восточной Европы (работа по контракту, сезонные
рабочие, новые гастарбайтеры, другие трудовые мигранты);
7.
специальные правила для студентов-иностранцев и для
специалистов определенных профессий (среди прочих: иностранных менеджеров,
деятелей искусства, занятых репродуцированием, спортсменов, журналистов, групп
войск и военного персонала союзнических государств, сотрудников международных
организаций).
Страницы: 1, 2, 3, 4
|
|
