Концепция энергетической политики. Энергетическая стратегия России
В годы реформ ТЭК явился «донором» бюджета и многих отраслей экономики, но
в результате и сам оказался «заложником» экономических проблем, вызывающих в совокупности
угрозу энергетической безопасности страны.
В связи с активизацией перехода
к рыночной экономике, принимается Концепция энергетической политики, которая учитывает
новую ситуацию и весь спектр возникающих проблем. Логическим продолжением и развитием
основных положений этой концепции становится Энергетическая стратегия России.
Концепция энергетической политики России
в новых экономических условиях
Разработки коллективов отраслевых и академических институтов
легли в основу Концепции энергетической политики России в новых экономических условиях.
Концепция была представлена на рассмотрение в Правительство России рядом организаций
- Минтопэнерго, Минэкономики, Миннауки России и Российской академией наук. Правительство
Российской Федерации одобрило основные положения концепции на заседании правительства
от 10.10.92 и после доработки проект документа был передан в Верховный Совет России.
Для реализации энергетической политики России в рамках
комплексной энергетической программы было предложено несколько конкретных федеральных,
межотраслевых и научно-технических программ. Среди основных программ предложены
следующие:
1) Национальная программа энергосбережения. Результатом осуществления
этой программы должна явиться ежегодная экономия в 50-70 млн. тонн условного топлива
к 2010 году. В подпрограмме предлагается несколько принципиально новых мер экономии
первичных энергоресурсов, но и по замещению дефицитных видов энергоносителей на
более дешевые и доступные. Предлагается, например, модернизировать нефтеперерабатывающие
заводы, улучшить переработку природного газа. Также здесь предлагается полностью
использовать попутный газ, который в настоящее время попросту сжигается в факелах.
Предполагается, что эти меры дадут эффект, соизмеримый с ежегодными размерами рентных
платежей отраслей ТЭК.
2) Национальная программа повышения качества
энергоснабжения. Здесь предусмотрено повышение потребление энергии в бытовом секторе,
газификация целых регионов, средних и малых населенных пунктов в сельской местности.
3) Национальная программа по защите окружающей
среды от вредных воздействий энергетики. Целью программы является снижение в несколько
раз выбросов газов в атмосферу, прекращение сброса вредных веществ в водоемы. Полностью
отвергается здесь и идея равнинных ГЭС.
4) Предусматривается развитие энергостроения,
предусмотрена подпрограмма по улучшению подготовки специалистов.
5) Газоэнергетическая программа “Ямал”. Программа предусматривает
развитие газовой промышленности, рост производства конденсата и углубление нефтепереработки,
реконструкцию электроэнергетики и системы теплоснабжения.
Государственная региональная политика в топливно-энергетическом комплексе
Объективной основой региональной энергетической политики в России, выступает
деление регионов на энергоизбыточные и энергодефицитные и, как следствие такого
деления, единение интересов тех и других. Соответственно, региональная политика
должна учитывать принципиальные различия условий энергообеспечения и структуры топливно-энергетических
балансов таких макрорегионов (зон) страны, как северные, южные и центральные районы
Европейской части России, Урал, Сибирь, Дальний Восток и районы Крайнего Севера.
Правильный учет этих различий – непременное условие обеспечения их энергетической
безопасности.
Территориальный фактор в целом негативно сказывается на конкурентоспособности
российской экономики из-за необходимости значительных транспортных расходов, так
как большая часть России – территория с очень низкой плотностью населения. Это резко
увеличивает затраты на создание транспортной инфраструктуры, систем телекоммуникаций
и энергообеспечения.
Региональная энергетическая политика основана на сочетании принципа реализации
конституционных полномочий субъектов Российской Федерации, обладающих всей полнотой
государственной власти по предметам, не отнесенным к ведению Российской Федерации
и совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, с принципом
соблюдения единства экономического пространства России и недопущения ограничений
на экономическую интеграцию регионов.
Соответственно, важнейшим условием сбалансированного развития ТЭК станет единство
целей и методов государственной энергетической политики на федеральном и региональном
уровнях.
Целями государственной региональной политики в ТЭК на федеральном уровне являются:
· углубление межрегиональной интеграции
и создание единого экономического пространства в энергетической сфере, в первую
очередь, путем развития межрегиональных рынков энергоресурсов и транспортной инфраструктуры;
· сбалансированное развитие ТЭК, обеспечение
равного доступа потребителей к природным богатствам страны;
· оптимизация территориальной структуры
потребления топливно-энергетических ресурсов при условии максимального использования
ресурсов региона.
Районам России с низкой обеспеченностью электроэнергией отдается приоритет
в развитии энергетики (Дальний Восток, Забайкалье, Северный Кавказ, Калининградская
область).
Особое внимание будет уделено диверсификации системы снабжения энергетическими
ресурсами регионов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей. Для каждого
из этих регионов будут разрабатываться индивидуальные программы повышения их обеспеченности
энергетическими ресурсами.
Региональная энергетическая политика исходит из необходимости:
· достижения баланса интересов федеральных
и региональных органов государственной власти, предприятий энергетического сектора
и потребителей энергоресурсов в отношении путей и темпов развития экономики, энергетического
сектора и защиты окружающей среды;
· четкого разграничения полномочий и ответственности
в сфере регулирования энергетического сектора между федеральными и региональными
органами государственной власти и органами местного самоуправления;
· учета географической асимметрии в обеспеченности
природными энергетическими ресурсами и в структуре потребления энергоресурсов разных
регионов России, а также принципиальных различий в условиях энергоснабжения таких
зон;
· максимально эффективного использования
в регионах местных источников топливно-энергетических ресурсов [1];
Реализация региональной энергетической политики осуществляется посредством
тех же механизмов, что и энергетической политики в целом. Это, прежде всего ценовая
и налоговая политика, формирование конкурентной среды в ТЭК и государственное регулирование
энергетической сферы (особенно в переходный период), создание системы стимулов и
условий для энергосбережения, экономическая политика в инвестиционной сфере, нормативно-законотворческая
деятельность. Именно в регионах, на местах, должны быть сосредоточены основные усилия
по повышению эффективности использования топлива и энергии и по энергосбережению.
Однако для эффективного действия этих механизмов на региональном уровне необходимо,
прежде всего, законодательное разграничение экономической и политической компетенции
между федеральными органами исполнительной власти и органами власти субъектов Федерации
по управлению энергетикой.
Энергетическая стратегия России предусматривает следующее разграничение порядка
управления энергетикой в центре и на местах.
Федеральные государственные органы разрабатывают нормативно-правовую базу
и в том числе законодательную основу функционирования ТЭК и взаимоотношений в обществе
в сфере топлива и энергии, в директивном порядке осуществляют координацию и контроль
за деятельностью федеральных энергетических систем и атомной энергетики; управляют
стратегическими запасами энергетических ресурсов; разрабатывают стандарты и нормативы
безопасности и эффективности работы энергетических объектов и установок, организацию
государственного надзора за их соблюдением; ведут лицензирование деятельности субъектов
ТЭК; регулируют деятельность естественных монополий на основе законодательной и
нормативной базы, а также путем владения акциями компаний и акционерных обществ.
К совместному ведению федеральных органов и субъектов Федерации может быть
отнесено лицензирование деятельности предприятий по освоению месторождений природных
ресурсов, а также предприятий, действующих в составе федеральных энергетических
систем; определение условий лицензирования деятельности энергетических предприятий,
ответственных за надежное топливо- и энергоснабжение потребителей и контроль за
соблюдением выданных лицензий; организация энергоснабжения в условиях чрезвычайных
обстоятельств.
В исключительном ведении субъектов Российской Федерации находятся: порядок
функционирования объектов, не входящих в состав федеральных энергетических систем;
выдача разрешений на строительство новых и расширение действующих топливно-энергетических
объектов и отвод земель для них; принятие дополнительных требований к экологической
безопасности и энергоэффективности объектов, расположенных на подведомственной территории.
Для достижения основных целей и реализации приоритетов региональной энергетической
политики предусматривается осуществление региональными органами управления энергетическим
хозяйством функций в области:
· разработки, реализации и мониторинга региональных
энергетических программ (в том числе программ топливо- и энергообеспечения регионов);
· проведения активной энергосберегающей
политики в регионах;
· регулирования теплоснабжения;
· оказания поддержки независимым производителям
топлива и энергии, использующим энергоресурсы местного значения, обеспечивающим
доработку истощенных месторождений, создающим новые генерирующие мощности в энергетике
и осваивающим возобновляемые источники энергии;
· долевого с производственными структурами
ТЭК развития социальной инфраструктуры и коммунально-бытовой сферы на территории
региона;
· участия в разработке и реализации программ
санации убыточных и бесперспективных предприятий ТЭК;
· контроля за соблюдением субъектами ТЭК
федерального и регионального законодательства, в том числе по охране окружающей
среды.
Особое значение в реализации региональной энергетической политики приобретает
координация деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации
в рамках федеральных округов. В частности, по каждому федеральному округу предстоит
разработать региональные энергетические программы (стратегии), в ходе которых уточнены
и прогнозы территориальной динамики производства и потребления энергоресурсов.
Каждый крупный регион России имеет свои особенности топливо- и энергообеспечения.
Их правильный и своевременный учет – основа успешной реализации государственной
энергетической политики.
Цели и приоритеты энергетической стратегии России
Целями энергетической стратегии
являются формирование условий наиболее эффективного использования энергетических
ресурсов и производственного потенциала ТЭК, обеспечение надежности энергоснабжения,
снижение техногенной нагрузки ТЭК на окружающую среду. Главной задачей Энергетической
стратегии России является определение путей достижения качественно нового состояния
ТЭК, роста конкурентоспособности его продукции и услуг на мировом рынке на основе
использования потенциала и установления приоритетов развития комплекса, формирования
мер и механизмов государственной энергетической политики с учетом прогнозируемых
результатов ее реализации[4].
При разработке Энергетической
стратегии были рассмотрены и оценены следующие факторы социально-экономического
развития:
· внешние
(темпы роста мировой экономики, динамика мировых цен на нефть, мировой спрос и объемы
экспорта российских углеводородов, процессы интеграции и вступления России в ВТО,
масштабы выплат по внешнему долгу);
· внутренние
(интенсивность реформирования экономики, темпы либерализации и повышения цен естественных
монополий, динамика инфляции, темпы реального укрепления рубля, динамика ВВП, масштабы
вывоза капитала, государственные расходы).
В основу Энергетической
стратегии положены два базовых варианта социально-экономического развития: умеренный
и оптимистический, каждый из которых предусматривает реализацию основных положений
проекта программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу.
Все сценарии развития предусматривают
выполнение следующих условий:
· будет
иметь место влияние долговременных циклических закономерностей развития мировой
экономики и мировых энергетических рынков;
· динамика
выплат по внешнему долгу не предполагает его реструктуризации;
· будут
продолжены экономические реформы с вариацией интенсивности их проведения;
· снижение
инфляции будет иметь целевой характер, а меры по ее ограничению будут способствовать
повышению уровня жизни населения;
· трансформация
структуры ВВП будет осуществляться в направлении повышения доли услуг, а структуры
промышленного производства – в направлении опережающего роста обрабатывающих отраслей
и неэнергоемких производств.
Сценарные условия учитывают
направления дальнейшего реформирования налоговой системы и бюджетного процесса.
Основные направления налоговой реформы в среднесрочный период будут включать:
· реформирование
отдельных видов налогов и отмену неэффективных налогов и сборов;
· отмену
налога с продаж;
· пересмотр
перечня региональных и местных налогов и сборов;
· введение
налоговых платежей, взимаемых в рамках специальных налоговых режимов, включающих
систему налогообложения для участников соглашений о разделе продукции, а также особых
экономических зон;
· совершенствование
администрирования отдельных налогов (прежде всего, налога на добавленную стоимость
и единого социального налога), снижение бремени налогового администрирования (в
том числе, в части налогового учета) при кардинальном улучшении его результативности;
· снижение
(с 2005 г.) эффективных налоговых ставок системообразующих налогов;
· отмену
с 1 января 2004 г. акциза на природный газ с одновременным увеличением ставки НДПИ
и таможенных пошлин на природный газ.
При формировании сценариев
учитывалось, что отрасли ТЭК оказывают положительное влияние на экономический рост
в стране в целом не только путем непосредственного вклада в агрегированные показатели
роста. Не менее важным является обеспечение устойчивости энергоснабжения, рациональных
и предсказуемых уровней цен, воздействие ценовых факторов на характер технологических
процессов в экономике. От процессов энергосбережения, тарифной политики в отраслях
естественных монополий будет зависеть технологическая структура инвестиций в российской
экономике и их отраслевое распределение. Тем самым развитие ТЭК будет влиять не
только на количественные показатели экономического роста, но и на качественные его
характеристики.
В основу Энергетической
стратегии положены два базовых варианта социально-экономического развития: умеренный
и оптимистический, каждый из которых предусматривает реализацию основных положений
проекта программы социально-экономического развития страны на среднесрочную перспективу.
Наряду с этими вариантами
Энергетическая стратегия учитывает также возможность развития экономики России по
благоприятному (промежуточному между двумя базовыми) и критическому вариантам.
Критический вариант
- самый тяжелый для России - характеризуется неблагоприятным сочетанием внешних
и внутренних условий и, прежде всего, низкими мировыми ценами на нефть, снижением
спроса на российские сырьевые товары и другими осложнениями.
Приоритетными задачами Энергетической стратегии являются:
- надежное и полное обеспечение населения и экономики страны энергоресурсами
по доступным ценам, стимулирующим энергосбережение и в перспективе обеспечивающим
полное самофинансирование всех отраслей ТЭК;
- обеспечение энергетической безопасности государства, как важнейшей составляющей
его экономической безопасности, снижение влияния внешних факторов риска, недопущение
развития кризисных ситуаций в энергообеспечении страны;
- поддержание экспортного потенциала государства за счет повышения конкурентоспособности
продукции ТЭК на внешних рынках и увеличения объемов поставок продукции перерабатывающих
отраслей;
- расширение номенклатуры и диверсификация географической структуры экспорта
продукции ТЭК;
- повышение эффективности производства и использования энергоресурсов, минимизация
издержек и снижение совокупных затрат на продукцию ТЭК за счет применения энергосберегающих
технологий и оборудования, оптимизации структуры топливно-энергетического баланса,
возможно полного использования минерально-сырьевой базы, сокращения потерь при добыче,
переработке, транспортировке и реализации продукции ТЭК;
- создание необходимых стимулов и условий для перехода экономики на энергосберегающий
путь развития;
- поддержание надежной сырьевой базы и обеспечение на этой основе устойчивого
развития отраслей ТЭК;
- обеспечение экологической безопасности и минимизация техногенного воздействия
на окружающую среду за счет внедрения новых технологий добычи, переработки, транспортировки
и реализации продукции;
- развитие рыночных отношений и институциональной структуры, поэтапное дерегулирование
и либерализация потенциально конкурентных секторов ТЭК при усилении мер антимонопольного
регулирования;
- формирование всеобъемлющей и стабильной правовой базы функционирования энергетического
сектора экономики;
- совершенствование качества управления ТЭК для повышения эффективности его
функционирования.
Главным средством достижения целей и решения задач Энергетической стратегии является формирование
цивилизованного энергетического рынка и недискриминационных экономических взаимоотношений
его субъектов между собой и с государством. Государственное регулирование этих процессов
будет осуществляться на основе применения следующих инструментов:
- взаимоувязанной ценовой, налоговой, инвестиционной политики государства,
политики в области регулирования внешнеторговой деятельности, защиты и развития
внутреннего рынка;
- проведения эффективной антимонопольной политики и институциональных преобразований
в ТЭК в направлении развития рыночных отношений и конкуренции;
- стимулирования инновационной, инвестиционной и энергосберегающей активности
хозяйствующих субъектов.
Реализация этих инструментов государственного воздействия будет основана на
совершенствовании законодательства и нормативно-правовой базы функционирования энергетического
сектора.
Топливно-энергетический баланс
Топливно-энергетический баланс (ТЭБ) является частью Энергетической стратегии,
основой для разработки соответствующих инструментов и механизмов экономического
регулирования в ТЭК. Прогноз потребности страны в топливе и энергии разработан в
соответствии со сценарными условиями экономического развития, которые определяют
общую динамику энергопотребления.
На основании прогнозируемых макроэкономических параметров социально-экономического
развития страны вариантно определены экономически целесообразные объемы и структура
энергопотребления, уровни экспорта, необходимые для обеспечения прогнозируемого
экономического роста на период до 2020 года.
Однако необходимо отметить, что приведенные в тексте и в приложении 1 показатели
прогнозных балансов ТЭР носят ориентированный характер и подлежат корректировке
в соответствии с изменениями макроэкономических условий и проводимой экономической
политики (ценовой, налоговой, таможенной, инвестиционной и др.).
Относительный анализ экономических параметров альтернативных энергоносителей
показывает, что с учетом состояния и перспектив сырьевой базы, затраты на добычу,
транспорт и потребление энергоносителей будет трансформироваться в направлении экономической
предпочтительности угля по сравнению с газом и другими энергоносителями. В электроэнергетике
в районах, не имеющих достаточных собственных природных энергоресурсов и прежде
всего в европейской зоне, аналогичным экономическим приоритетом обладают атомные
электростанции. Эти ключевые экономические предпосылки в сочетании с соображениями
обеспечения энергетической безопасности как России в целом, так и ее регионов, являются
основой оптимизации структуры топливно-энергетического баланса страны.
В соответствии с принятыми вариантами социально-экономического развития и
изложенными предпосылками были выполнены расчеты по оптимизации топливно-энергетического
баланса страны на период до 2020 года по опорным годам пятилеток. Разработанные
на период до 2020 года балансы топливно-энергетических ресурсов предусматривают:
· рост производства электроэнергии, являющийся
необходимым условием повышения эффективности производства и комфортности жизни населения;
· существенное повышение эффективности потребления
топлива и энергии в экономике страны и в жилищно-коммунальном секторе;
· совершенствование структуры производства
электроэнергии, в том числе за счет опережающего развития атомных электростанций;
· продолжение структурной перестройки отраслей
ТЭК;
· приоритетное развитие добычи и потребления
угля;
· увеличение производства высококачественных
светлых нефтепродуктов при одновременном повышении глубины и эффективности переработки
нефти;
· приоритетное использование экономически
эффективных возобновляемых энергоресурсов.
Балансами топливно-энергетических ресурсов предусматривается рационализация
структуры потребления топлива и энергии в направлении его экономической оптимизации
и большей диверсификации энергоресурсов. Так, за предстоящее двадцатилетие при общем
росте энергопотребления на 25,4-38,4%, потребление природного газа возрастет на
18,4-23,7%, нефтепродуктов – на 35,8-50,1%, тогда как угля – на 35,7-70,3%, а электроэнергии,
выработанной на АЭС – в 2,2-2,5 раза. В результате доля газа в структуре потребления
первичных энергоресурсов снизится с 50,3% в 2002 году до 46,9-44,8% в 2020 году,
в том числе в производстве электроэнергии - с 65,5% до 57,3-50,4%.
Суммарное производство электроэнергии при прогнозируемых темпах развития экономики
возрастет по сравнению с уровнем 2000 года в 1,1-1,2 раза к 2010 году (до 995-1065
млрд. кВт. ч) и в 1,3-1,6 раза к 2020 году (до 1175-1375 млрд. кВт. ч).
Суммарная потребность для электростанций России в органическом топливе возрастет
с 280 млн. т у. т. в 2000 г. до 300-320 млн. т у. т. в 2010 году и до 330 - 370
млн. т у. т. в 2020 году.
Перспективные уровни добычи нефти в России, заложенные в балансах, будут определяться
в основном следующими факторами: уровнем мировых цен на топливо, налоговыми условиями,
научно-техническими достижениями в разведке и разработке месторождений, а также
качеством разведанной сырьевой базы.
Уровень добычи нефти в России будут варьироваться в 2020 году от 320 до 445
млн.тонн.
Потребность в нефтяном моторном топливе, хотя и вырастет за рассматриваемый
период на 49,7-74,6%, но в связи с более эффективным его использованием так и не
достигнет докризисного уровня 1990 года, несмотря на широкую автомобилизацию страны,
особенно населения. В качестве моторного топлива в предстоящий период будут также
широко использоваться сжиженный и сжатый природный газ. В долгосрочной перспективе
будет осуществляться постепенный перевод транспортных средств на водородное топливо[5].
Перспективные уровни добычи газа в России будут в основном определяться теми
же факторами, что и нефти, однако большее значение будут иметь внутренние цены на
газ. Уровни добычи газа могут составить в 2020 году от 660 до 700 млрд. м3
соответственно.
Экономически эффективным в рассматриваемый период может быть импорт природного
газа из центрально-азиатских государств (в первую очередь - Туркмении) для газоснабжения
южных регионов России, который к 2020 году может составить 45 млрд. куб.м.
Угольная промышленность располагает достаточной сырьевой базой для полного
удовлетворения потребностей экономики России в угольном топливе. Прогнозируется
предпочтительность экономических параметров добычи и транспорта этого энергоносителя
в перспективе, как важной структуры в балансе котельно-печного топлива. С учетом
этого возможности добычи угля адекватные прогнозируемому спросу оцениваются к 2020
г. на уровне от 365 до 450 млн. т.
Реализация прогнозируемого оптимального ТЭБ страны потребует осуществления
государством мер по совершенствованию ценовой, инвестиционной политики и стимулированию
энергосбережения, изложенных выше.
В заключение следует сказать о месте и роли России на мировых энергетических
рынках. Место и роль России на мировых энергетических рынках являются ключевым фактором,
как для развития национальной экономики, так и для экономического и политического
положения страны в мировом сообществе.
Исходя из сформулированных выше целей внешней энергетической политики, международная
деятельность России в сфере энергетики будет осуществляться по следующим основным
направлениям:
· экспорт топливно-энергетических ресурсов;
· разработка и освоение энергетических ресурсов
на территориях других государств;
· закрепление присутствия на внутренних
энергетических рынках зарубежных государств, совладение сбытовой сетью энергоресурсов
и объектами энергетической инфраструктуры в этих странах;
· привлечение зарубежных инвестиций в производство,
транспорт и преобразование энергоносителей в России;
· организация параллельной работы с сопредельными
электроэнергетическими объединениями;
· транзит энергоресурсов;
· международное научно-техническое и правовое
сотрудничество.
По имеющимся оценкам,
на уровне 2010 г. в европейской части страны будет потребляться, как и в настоящее
время, 2/3 всего топлива и электроэнергии [4]. В том числе весьма благоприятными
остаются перспективы экспорта энергоносителей. К традиционной ориентации на западные
рынки возможно прибавление экспортных потоков нефти, природного газа и электроэнергии
из Восточной Сибири и Дальнего Востока в Китай.
Список используемой литературы
1. «Экономическая география России» под общей
ред. акад. В.И. Видяпина. Москва. Издательство ИНФРА-М.2004.565 с.
2. «Экономическая география России» Второе
издание. Под ред. Т.Г.Морозовой. Москва. Издательство ЮНИТИ-ДАНА.2002.470 с.
3. «Введение в экономическую географию и
региональную экономику России» Москва. Е.Л.Плисецкий. 2008. 549 с.
4. «Экономическая и социальная география
России» А.Т. Хрущев. Москва. Издательство Дрофа.2006. 607 с.
5. http://www.gazo.ru/dokumenty/es/
6. http://www.energy-exhibition.com/Zakon/Federal/Pravitel/strateg_energy_new.htm#tsel_es
Страницы: 1, 2
|