Реферат: Теория и практика фискальной политики в развитых странах и России
Правительство
должно в максимально короткие сроки завершить формирование казначейской системы
исполнения бюджета на федеральном уровне и начать реализацию программы перевода
исполнения региональных бюджетов в рамки казначейства. Основные приоритеты на
федеральном уровне - полное покрытие всех расходов федерального бюджета
казначейским контролем (прежде всего, это касается системы Министерства обороны
и целевых бюджетных фондов) и совершенствование процедур регистрации
контрактов, заключаемых бюджетополучателями всех уровней. Необходимо обеспечить
казначейский учет и контроль за движением внебюджетных средств бюджетных
организаций. Казначейство должно получить реальную возможность проверки
контрактных условий на предмет соответствия текущей рыночной конъюнктуре по
соответствующим товарам и услугам. Регионам, способным в короткие сроки создать
свои казначейские системы, должна оказываться максимальная методологическая
поддержка и техническая помощь. Другие регионы должны быть постепенно
переведены на обслуживание в системы Федерального казначейства по мере
готовности последнего к выполнению соответствующих функций.
Прозрачность
бюджетов всех уровней и процедур принятия бюджетных решений является ключевым
условием повышения эффективности управления государственными финансами.
Первоочередной шаг, необходимый для обеспечения прозрачности бюджетной системы
- обязательная публикация бюджетной отчетности по всем разрезам бюджетной
классификации на всех уровнях бюджетной системы с высокой периодичностью.
Второй важнейший шаг - обеспечение прозрачности процедур осуществления закупок
товаров и услуг для государственных нужд. Все уровни власти должны использовать
ясные и прозрачные критерии при проведении конкурсов, а также предоставлять
реальную возможность участия в конкурсах всем производителям соответствующих
товаров и услуг. При этом, при прочих равных условиях, приоритет должен
отдаваться отечественным производителям.
Стабильность
бюджетной системы - ключевой фактор ее управляемости и создания благоприятных
условий для взаимодействия государства и общества. Правительство должно
обеспечить - после проведения необходимых преобразований - стабильность налоговой
системы и бюджетных процедур, предсказуемость структуры бюджетных расходов (в
том числе, за счет повышения роли среднесрочного бюджетного планирования), а
также возможность поддержания устойчивости финансового положения всех уровней
государственной власти как фактора снижения экономических и политических
рисков.
Необходимо
максимально консолидировать в бюджеты соответствующих уровней существующие
внебюджетные фонды, а также целевые бюджетные фонды. Это позволит не только
повысить прозрачность и ответственность государственных органов власти, но и
будет способствовать борьбе с коррупцией, повышению эффективности бюджетных
расходов. Что касается внебюджетных ресурсов получателей бюджетных средств, то
должен быть обеспечен их учет, а в специальных случаях и ясные процедуры
использования.
Государство
должно сконцентрировать свои ограниченные ресурсы на выполнении своих базовых
функций. Бюджетная политика должна строиться на оценке относительной
эффективности участия государства в различных сферах экономической активности и
сводить к минимуму распределение бюджетных ресурсов по направлениям, где
участие государства необязательно или неэффективно. Общий объем расходов
расширенного правительства снизится с 36% ВВП в 2000 году до 32-33% ВВП в
ближайшие 5 лет и далее до 30% в долгосрочной перспективе.
Основным
приоритетом бюджетных расходов как в кратко-, так и в долгосрочной перспективе
останутся расходы на социальную сферу - систему социальной защиты и инвестиции
в человеческий капитал. Формирование "социального бюджета" будет
основано на принципах социальной политики, подробно описанных в соответствующем
разделе. Политика в области расходов на социальную сферу подразумевает:
o
повышение
реального уровня пенсий с одновременным обеспечением кратко- и долгосрочной устойчивости
пенсионной системы;
o
существенное
снижение уровня бедности за счет обеспечения необходимой социальной помощи;
o
сохранение
существующих льгот ветеранам войны, инвалидам, участникам ликвидации
последствий аварии на Чернобыльской АЭС, детских пособий (с обязательной
проверкой нуждаемости), а также перевод большинства из них в денежную форму;
o
выплату
жилищных субсидий домохозяйствам расходы которых на жилищно-коммунальные услуги
превышают законодательно установленные нормы (с учетом ликвидации дотаций
предприятиям ЖКХ и перекрестного субсидирования);
o
повышение
реальной заработной платы учителей и врачей, а также техническое переоснащение
образовательных и медицинских учреждений;
o
обеспечение
текущих материальных расходов бюджетных организаций в соответствии с
установленными нормативами;
o
необходимые
государственные инвестиции в социальную сферу.
Второй
приоритет бюджетных расходов - это финансирование судебной системы. Рост
расходов по этой статье, который необходим для обеспечения реальной независимости
правосудия, должен быть связан с обоими основными компонентами затрат -
увеличением численности судей и их средней заработной платы, а также улучшением
материально-технического обеспечения работы судов. Это приведет к существенному
реальному росту расходов на содержание судебной системы, который с избытком
окупиться улучшением правовых условий развития общества и защиты прав
гражданина в целом и функционирования предприятий в частности.
Расходы
на национальную оборону являются важным бюджетным приоритетом.
Недофинансирование расходов по этой статье до 1999 года привело к
недостаточному темпу перевооружения армии и недопустимому снижению уровня жизни
военнослужащих. Стабильное финансирование национальной обороны в ближайшие годы
позволит - при условии продолжения военной реформы и особого внимания к сфере
НИОКР - добиться нового качества армии, отвечающего требованиям оборонной
доктрины Российской Федерации, а также дальнейшего повышения
конкурентоспособности российского экспорта вооружений на мировых рынках.
Приоритетными
направлениями государственной инвестиционной политики станут комплексное
обновление производственной и непроизводственной инфраструктуры и содействие
научно-техническому прогрессу, прежде всего, в сферах высоких технологий.
Снижение налогового
бремени и повышение приоритетных расходов будет осуществляться, прежде всего,
за счет сокращения заведомо неэффективных расходов расширенного бюджета, а
после инвентаризации расходов - выявленных неэффективных расходов.
Наиболее
существенному сокращению будут подвергнуты расходы по разделу
"Национальная экономика". Неэффективная государственная поддержка
отдельных отраслей должна быть сведена к минимуму. Прежде всего, это касается
субсидий предприятиям жилищно-коммунального хозяйства (с переводом части
соответствующих расходов в адресные субсидии малообеспеченным домохозяйствам),
избыточных инвестиций в дорожное строительство и другие отрасли (после
завершения инвентаризации федеральных целевых программ), субсидий отдельным
промышленным предприятиям на региональном и местном уровне.
Другим
направлением сокращения бюджетных обязательств станет сокращение избыточных, в
большинстве случаев нефинансируемых, федеральных обязательств социального
характера. Часть их них будет переводится в целевую форму или компенсироваться
повышением заработной платы и финансироваться полностью. Региональные бюджеты,
обладающие достаточными ресурсами смогут продолжать финансировать обязательств,
которые они будут готовы принять на себя.
Наконец,
третьим важным источником сокращения бюджетных расходов станет пересмотр
структуры и объемов финансирования органов государственного управления. Часть
министерств и ведомств (либо их подразделений) будет ликвидирована с
соответствующим сокращением штатов. Штатная структура оставшихся органов
управления будет коренным образом пересмотрена. Проведенное сокращение позволит
существенно повысить реальную заработную плату оставшимся государственным
служащим, что будет компенсировать планируемую отмену категориальных льгот и
выплат в натуральной форме.
Доля
государственных расходов в валовом внутреннем продукте будет снижаться также по
мере роста последнего при неизменном реальном объеме бюджетных ассигнований.
Этот процесс, естественный для динамично развивающихся стран, а также
постепенное снижение долговой нагрузки позволят и далее снижать налоговое
бремя.
Только
бездефицитный бюджет (с возможными минимальными отклонениями в отдельные годы)
может стать основой устойчивого финансового положения государства в кратко- и
долгосрочной перспективе. При разработке стратегии заимствований Правительство
должно исходить не только из структуры погашения и обслуживания
государственного долга, но и из прогнозируемых макроэкономических тенденций, а
также из необходимости развития внутренних финансовых рынков. Выпуск
государственных ценных бумаг в ограниченном объеме и максимально ликвидной
форме может стать основой восстановления российских финансовых рынков, что
требует от Правительства смещения акцента на внутренние заимствования. Тем не
менее, ожидаемое удорожание национальной валюты, а также необходимость
восстановления статуса надежного заемщика на внешних рынках требуют отведения
существенной роли и внешним заимствованиям.
Другие
два мотива, которые будут присутствовать в ближайшие годы при выборе политики
управления долгом - это необходимость поддержания хороших отношений с
международными финансовыми организациями, а также создание благоприятных
условий для кредитования частного сектора.
Правительство
должно постепенно отказаться от широкого использования практики связанного
кредитования как неэффективного способа финансирования бюджетных потребностей
и/или гарантирования частных инвестиций. Следует переместить акцент на
страхование некоммерческих рисков при кредитовании российских предприятий
зарубежными институтами.
В
Бюджетный кодекс должны быть внесены поправки, устанавливающие жесткие
финансовые и институциональные ограничения на субфедеральные заимствования,
включая требования к прозрачности бюджетов и возможность введения внешнего
финансового управления.
Приватизация
государственной собственности, а также управление государственными пакетами
акций и другими активами должны осуществляться, главным образом, из соображений
эффективности. В конечном счете, это будет подразумевать и максимизацию бюджетных
доходов. Необходимо провести полную инвентаризацию государственного имущества и
его оценку, завершить разграничение прав собственности на государственное
имущество по уровням власти (в особенности, в части земли и недвижимости). Это
позволит перейти к составлению и ведению на постоянной основе имущественного
баланса и бюджета государства. Любые государственные инвестиции должны вести к
увеличению этого баланса. Необходимо обеспечить полное изъятие рентных платежей
при передаче прав пользования государственным имуществом и наличии вклада
государства в уставный капитал предприятий и организаций.
2.1.3
Первоочередные задачи бюджетной политики
Первоочередные
задачи бюджетной политики, которые необходимо решать в 2000-2001 годах, исходят
из стратегических ориентиров бюджетной политики и соответствуют принципам,
изложенным в Бюджетном послании Президента Федеральному собранию.
Первый
приоритет - это принятие налоговых законов, составляющих основу второй части
Налогового кодекса. Бюджет на 2001 год должен базироваться на новой налоговой
системе. Основные
элементы налоговой реформы соответствуют стратегическим ориентирам налоговой
политики: введение низкой единой ставки подоходного налога, снижение и
установление регрессивной шкалы социальных начислений на фонд оплаты труда, ликвидация налогов с
оборота, включение
в состав затрат при расчете базы налога на прибыль все обоснованные издержки, а
также либерализация амортизационной политики, снижение и максимальная
унификация таможенных пошлин, отмена необоснованных налоговых льгот, снижение
числа и установление закрытого списка налогов и сборов. Снижение налогов и
упрощение налоговой системы, а также поправки в первую часть Налогового
кодекса, предусматривающие уточнение прав налогоплательщиков и налоговых
органов, должны привести к укреплению налоговой администрации. Необходимо
ликвидировать льготы по ЗАТО (а также все прочие особые налоговые режимы,
применяемые на различных территориях) и провести инвентаризацию соглашений об
избежании двойного налогообложения. Процесс урегулирования налоговой
задолженности предприятий должен быть существенно ускорен на основе применения
максимально прозрачных схем и инструментов при сохранении равного подхода к
налогоплательщикам и исключении неденежных форм расчетов.
Второй
приоритет - инвентаризация и оценка эффективности бюджетных расходов и
обязательств, включая федеральные целевые программы. Инвентаризация должна
затронуть все категории расходов и обязательств государства, все уровни
распоряжения бюджетными средствами. На ее основе будет возможна оценка
эффективности бюджетных расходов. Первые результаты инвентаризации и оценки
эффективности должны учитываться уже в процессе исполнения бюджета на 2001 год.
Бюджет на 2002 год и последующие годы должен формироваться на основе проведенной
работы и постоянного обновления ее результатов.
Третий
приоритет - приостановка, сокращение или отмена обязательств государства,
которые не могут быть профинансированы в 2000-2001 годах. Это, прежде всего,
нефинансируемые "федеральные мандаты". Адресные детские пособия,
поддержка ветеранов войны и инвалидов, а также ликвидаторов аварии на
Чернобыльской АЭС останутся приоритетными обязательствами государства. Прочие
социальные льготы необходимо трансформировать в адресную социальную помощь с
обязательной проверкой нуждаемости и преимущественно в денежной форме. Отмена
большинства категориальных и ведомственных льгот должна компенсироваться
соответствующим повышением реальной заработной платы и денежного довольствия.
Отраслевые обязательства государства должны устанавливаться текущим бюджетным
законодательством. Регионы, имеющие достаточные ресурсы, будут иметь
возможность перевода части федеральных обязательств на региональный уровень.
Четвертый
приоритет - концентрация ресурсов федерального бюджета на решении ключевых
задач при одновременном сокращении заведомо неэффективных расходов. Основные
направления, на которые будут использоваться дополнительные доходы в 2000 году,
это: урегулирование бюджетной кредиторской задолженности, обеспечение
внутренней безопасности страны, повышение реального уровня пенсий и заработной
платы бюджетников.
В 2001 году необходимо опережающее увеличение бюджетных расходов на
образование, здравоохранение, культуру, науку и судебную систему за счет
сокращения субсидий экономике и неэффективных инвестиционных программ. Должно
происходить дальнейшее увеличение реальной заработной платы государственных
служащих и работников бюджетной сферы.
Важным направлением расходов станут адресные
жилищные субсидии
и пособия по безработице.
Пятый
приоритет - более четкое разграничение расходных и налоговых полномочий между
бюджетами трех уровней, завершение формирования новых систем финансовой
поддержки регионов и финансирования федеральных мандатов. Необходимо внести
поправки в Бюджетный кодекс, конкретизирующие расходные полномочия различных
уровней власти и максимально сужающие сферы совместной компетенции. Наряду с
централизацией большей части доходов расширенного бюджета, должна начаться
реальная децентрализация налоговых полномочий. Фонд финансовой поддержки
регионов должен распределяться на основе усовершенствованной формулы,
объективно определяющей налоговый потенциал и бюджетные потребности регионов. В
федеральном бюджете должно быть предусмотрено финансирование федеральных
мандатов на региональном уровне. В Бюджетный кодекс должны быть внесены
поправки, устанавливающие жесткие финансовые и институциональные ограничения на
субфедеральные заимствования, включая требования к прозрачности бюджетов и
возможность введения внешнего финансового управления.
Шестой
приоритет - урегулирование кредиторской задолженности федерального бюджета и
завершение реструктуризации государственного долга, начало функционирования
единой системы управления государственным долгом. Часть существующей
задолженности должна быть реструктурирована путем выпуска ценных бумаг в
максимально ликвидной форме. Уже в этом году необходимо завершить в целом
переговоры с внешними кредиторами Российской Федерации, что в 2001 году
позволит возобновить заимствования на внешних рынках в рамках сбалансированного
бюджета. Правительство должно урегулировать свои финансовые взаимоотношения с
Банком России, с тем чтобы создать максимально благоприятные условия для
осуществления эффективной денежно-кредитной политики.
Седьмой
приоритет - завершение формирования казначейской системы на федеральном уровне,
ускорение этого процесса на других уровнях бюджетной системы. Федеральное
казначейство должно охватить расходы "силовых ведомств" и доходные
счета таможенного комитета, принять на обслуживание высокодотационные
территории. Необходимо стимулировать создание казначейских систем на
региональном и местном уровне, оказывать им всемерную техническую и
методологическую поддержку.
Восьмой
приоритет - реализация новых требований прозрачности бюджетов и бюджетных
процедур, максимальная консолидация внебюджетных и целевых бюджетных фондов.
Необходимо ввести требование обязательной публикации бюджетной отчетности по
всем разрезам бюджетной классификации на всех уровнях бюджетной системы,
обеспечив для этого необходимую методологическую базу. Процедуры
государственных закупок товаров и услуг должны стать максимально открытыми,
следует минимизировать практику закупок "у единственного
производителя". В 2001 году необходимо максимально консолидировать в
бюджетах всех уровней расходы внебюджетных и целевых бюджетных фондов. В
частности, упраздняются Федеральный фонд занятости, а также Федеральный
дорожный фонд с переводом соответствующих расходов в федеральный бюджет на
общей основе с полным казначейским контролем. Внебюджетные средства федеральных
бюджетополучателей должны покрываться казначейским учетом.
Девятый
приоритет - переход к новым принципам управления государственными активами.
Необходимо провести полную инвентаризацию государственного имущества и его оценку,
завершить разграничение прав собственности на государственное имущество по
уровням власти (в особенности, в части земли и недвижимости). Это позволит
перейти к составлению и ведению на постоянной основе имущественного баланса и
бюджета государства. Необходимо обеспечить полное изъятие рентных платежей при
передаче прав пользования государственным имуществом и наличии вклада
государства в уставный капитал предприятий и организаций. Продажа
государственного имущества должна осуществляться с учетом соображений
эффективности и бюджетных потребностей.
Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7
|