Реферат: Россия и Царство Польское: механизмы бюджетно-финансовых отношений в имперской системе (1815-1866)

В то же время расчет взаимных претензий между Польшей и Россией превращал Царство в крупного должника Империи. Задолженность Царства Польского складывалась, главным образом, из сумм, ассигнованных на военные расходы Герцогства Варшавского. Общая сумма отпущенных из государственного казначейства с 1814 г. по 1817 г. средств составила 64 967 760 злотых14.

Любецкий, окрыленный успехом переговоров в Европе и поддержкой императора, первоначально рассчитывал на то, что долг будет погашен тем же методом, как были погашены претензии европейских государств и

Царства, т.е. зачетом en bloc. Не получив на это распоряжение императора, Любецкий был уверен, что, по окончанию расчетов сумм взаимных претензий, общая сумма долга Польши будет установлена не на результатах этих расчетов, а лично императором. Император, надеялся Любецкий, издаст указ о вспомоществовании казне Царства Польского и освободит его от долга15. Однако такого указа не последовало. Суммы, предоставленные имперской казной на содержание польской армии, были скрупулезно подсчитаны, и, вместе с набежавшими процентами, превысившими сумму долга, и в 1830 году предъявлены к оплате. По первоначальным расчетам эта сумма составила более 150 миллионов злотых (что почти в два раза превышало годовой бюджет государства). Польское правительство отказалось признавать долг такого размера, и в результате длительных переговоров сумма задолженности была понижена до 63 миллионов злотых. В качестве благородного жеста, процентная ставка с этой суммы была понижена с 5% до 4% ввиду особого положения польской казны, что, по словам Николая I, следовало рассматривать как «милость»16.

Анализ законодательной основы и принципов взаимоотношений Царства Польского и Империи в бюджетной сфере убедительно свидетельствует о том, что с институциональной точки зрения, эти отношения основывались на строгом разграничении бюджетов и казначейств. Бюджетная автономия Царства Польского, с одной стороны, предполагала самостоятельность определения структуры доходов и расходов, существование отличной от российской системы налогообложения, отсутствие статей совместного финансирования, а с другой полную ответственность по долгам государства, в том числе и перед Россией. Единственное, что объединяло Польшу и Россию в области финансов власть монарха, имевшего исключительные полномочия распоряжения доходами обоих государств.

1830 год являлся поворотным моментом не только в конституционной истории Царства Польского. С момента подавления ноябрьского восстания в Польше начался и новый период истории польских финансов. В течение последующих трех с половиной десятилетий Царство Польское постепенно утрачивало прежнюю самостоятельность в вопросах финансовой и бюджетной политики, и, в конце концов, полностью лишилось как самостоятельного бюджета, так и других прав финансовой автономна

Органический статут 1832 года, упразднив институт народного представительства, не внес кардинальных изменений в систему финансового управления Царства. Состав центральных учреждений, осуществлявших финансовое управление в Царстве, остался почти прежним. Исполнительные функции были возложены на Комиссию финансов и казначейства. В роли правительства по-прежнему выступал Совет управления, возглавляемый наместником. Существенно изменилась лишь значение Государственного Совета Царства Польского. Ввиду создания в структуре имперского Государственного Совета особого департамента по делам Царства Польского, польский Государственный Совет оказался лишним звеном в управленческой системе. Его состав почти соответствовал составу Совета управления, а функции фактически дублировались департаментом совета Империи. В 1841 году Государственный Совет Царства был упразднен. В то же время департамент дел Царства Польского российского Государственного Совета приобрел значение высшей инстанции, в которой рассматривались важнейшие вопросы законодательства и управления, а также польский бюджет. В 1862 году последовало закрытие департамента дел Царства Польского и восстановление упраздненного Государственного Совета Царства Польского.

Ввиду продекларированной самостоятельности управления финансами Царства Польского организационное подчинение польской Комиссии финансов и казначейства российскому Министерству финансов не устанавливалось. Однако фактически Министерство финансов претендовало на руководство деятельностью польского правительства в этой области. 28 октября 1832 года министр финансов Е.Ф.Канкрин подал на высочайшее рассмотрение подготовленную по распоряжению императора записку «О приведении финансовых дел Царства Польского в связь с Министерством финансов Империи». Канкрин предлагал установить обязательное согласование с Министерством финансов всех финансовых решений польского правительства17.

При этом министр финансов подчеркнул, что при новом порядке сношений польского и имперского правительств необходимо стремиться «не сталкиваться с властью наместника Царства, и не подать виду нарушения правила о независимости администрации оного»18.

3 и 9 ноября 1832 года записка министра финансов была рассмотрена Комитетом по делам Царства Польского при Государственном Совете. Комитет согласился с мнением Канкрина о том, что «нельзя не желать, дабы финансовые дела Царства приведены были в связь с МФ Империи», отметив, что «с другой стороны ... таковое сближение должно быть устроено таким образом, дабы финансы Царства относительно их заведования не теряли вида отдельного управления». Формальным основанием для установления тесных сношений имперского и польского ведомств служило предписанием 31 статьи статута: бюджет Царства и важнейшие законы вносятся в Государственный Совет Империи. Следовательно, все вносимые в Государственный Совет вопросы должны пройти предварительное обсуждение и согласование с Министерством финансов «на том главном правиле, чтобы Министерство финансов, получая необходимые сведения о ходе финансовых дел Царства, в сношениях с тамошним начальством ограничилось важнейшими предметами, не входя в текущие дела местного управления тамошних финансов, кои, по силе 16 статьи дарованной Царству грамоты, заведуются отдельно от управления других частей Империи»19.

Чтобы не вызывать подозрения в нарушении определенной статутом самостоятельности польского финансового ведомства, сношения должны были иметь конфиденциальный и секретный характер. Мнение министра финансов формально не могло иметь решающую силу. Однако глава польской Комиссии финансов вместе с тем обязан был представлять: копии с годового отчета, каждые три месяца — краткие извлечения о ходе финансовых дел и данные о движении сумм. «Но дабы не сделать в Варшаве гласной таковую меру, — подчеркивалось в утвержденном Николаем I постановлении Комитета, — необходимо объявить высочайшую волю, дабы сведения сии ... представляемы были на высочайшее его императорского величества

Установленный в соответствии с решением Комитета порядок сношений не определял конкретно категории дел, подлежащих согласованию с имперским правительством. Однако впоследствии практикой был установлен принцип санкционирования (а не согласования, как было объявлено) решений по всем сколько-нибудь значимым вопросам финансовой политики. Между тем самостоятельность польских финансов продолжала существовать до тех пор, пока правительство Царства Польского располагало полномочиями составления бюджета, даже притом, что утверждение бюджета осуществлялось Государственным Советом Империи.

Однако уровень бюджетной автономии, предполагаемый Органическим Статутом 1832 года, уже существенно отличался от определяемого конституцией 1815 г. Статья 14-я статута обязывала Царство Польское участвовать «в надлежащей соразмерности в общих на потребности Империи расходах. Следующая с оного на сие часть податей и прочих сборов будет с точнейшей уравнительностью определена особыми постановлениями». Какие именно категории статей бюджета входили в область совместного финансирования, не уточнялось. Единственным указанием служила 20 статья, предусматривавшая совместное финансирование единой армии, состоящей из прежне обособленных российской и польской армий.

Распределение статей доходов и расходов Царства Польского, оставляемых в распоряжении польского правительства и передаваемых в центр, стало предметом обсуждения Комитета по делам Царства Польского на заседании 30 апреля 1833 года. На рассмотрение Комитета была внесена записка князя В.П.Кочубея, предварительно уже одобренная Николаем I. Главная идея записки Кочубея заключалась в максимальном ограничении самостоятельного использования бюджетных средств Царства. Одним из поводов для установления контроля за расходованием доходов Царства являлась необходимость предотвратить возможность повторения событий 1830 года, когда мятежники воспользовались деньгами польского казначейства и Польского Банка.

Управление доходами и расходами Царства, по мнению Кочубея, должно было основываться на следующих принципах: все доходы, за исключением сумм, ассигнованных на расходы по содержанию внутреннего управления, «должны состоять в неограниченном распоряжении министра финансов» Империи; Польша должна участвовать в расходах по содержанию войск в Царстве; польское правительство должно стремиться к увеличению доходов, которые должны поступать «в массу общих доходов государственных, точно так, как всякие другие доходы, из какой-либо губернии поступающие»21.

Конкретное определение статей расходов, подлежащих финансированию из польского бюджета, было возложено на министра финансов Е.Ф.Канкрина. Принципы распределения доходов Царства по расходным статьям были сформулированы в поданной им по этому поводу секретной записке. Все расходные статьи бюджета Царства следовало поделить на три категории. К первой категории относились расходы, покрываемые из бюджета Царства. К ним относились «собственно внутренние расходы Царства: «долговые платежи как по собственным долгам, так и по должным Империи суммам»; расходы на внутреннее управление Царства; расходы на содержание местных военных команд, на пенсии военным чинам и пр.; «расходы на необходимое содержание государственных заведений» и «необходимое вознаграждение за разные убытки от мятежа происшедшие, поколику оно еще может быть признано нужным».

Вторая категория — «расходы, кои суть последствие соединения Царства с Россией» также должна была финансироваться из доходов Царства. В нее вошли «расходы на содержание российских войск обыкновенно и постоянно в Царстве пребывающих, поколику превышают то, чего стоили бы сии войска, будучи расположены внутри России». Это предложение основывалось на том, что цены на фураж, продовольствие и другие необходимые для армии предметы в Польше были существенно выше общероссийских. «Нормальная» численность войск в мирное время, дополнительные расходы на содержание которой должна была взять на себя польская казна, определялась в размере 50 тысяч человек. Если же по чрезвычайным обстоятельствам число войск в Царстве превысит обыкновенный и постоянный размер, то сумма дополнительных издержек должна была покрываться из так называемого военного капитала. К этой же категории были отнесены расходы на военное строительство. Наконец, третья категория состояла из «чистого остатка» за всеми перечисленными расходами, предполагаемого к передаче в казначейство Империи22.

Предложенный министром финансов принцип разделения расходных статей был одобрен Комитетом. В журнале заседания отмечено, что «на каком бы основании ни был установлен впоследствии порядок распоряжения доходами, всегда необходимо стараться должно, дабы в обыкновенном положении дел все расходы, как исключительно до Царства относящиеся, так равно и те, кои суть последствие настоящего соединения оного с Империей, покрываемы были из собственных доходов Царства сего»23.

Итак, расходы на содержание российских войск являлись единственной статьей бюджета, предназначенной для передачи в имперский бюджет. Причем предполагаемое финансирование происходило именно таким образом: не обеспечение содержания войск в Царстве, а перевод денег в кассу имперского казначейства. Объем расходов по этой категории в конечном итоге определялся имперским правительством. Казалось бы, всего лишь одна статья расходов, подлежащая передаче в российское казначейство, представляла собой весьма незначительный взнос в имперский бюджет. Однако одна лишь эта статья расходов составляла в тот момент едва ли не половину всей расходной части бюджета Польши. Между тем польские финансы, на которых было возложено обязательство удовлетворения не только собственных потребностей, но и содержание имперской армии в Польше, представляли собой весьма печальное зрелище. Польское восстание 1830 года свело практически на нет результат многолетних стараний Ксаверия Любецкого по установлению равновесия бюджета и созданию резерва развития. Мятежники не только нанесли урон государственному хозяйству, но и разграбили суммы из казначейства и Польского Банка, в том числе полученные по займу Френкеля незадолго до начала восстания в 42 миллиона злотых.

В этих условиях должна была начать функционировать новая бюджетная система, определенная решением Комитета по делам Царства Польского 30 апреля 1833 года. Обсуждение первого же бюджета на 1834 год привело к возникновению конфликта между министром финансов Канкриным и наместником князем И.Ф.Паскевичем. При составлении проекта бюджета оказалось, что из общей планируемой суммы доходов 80 796 308 злотых 48 676 122 должны были пойти на платежи по долгам и внутреннее управление. Из оставшихся на военные расходы 32 120 186 злотых необходимо было произвести расходы на обустройство крепостей и снабжение их артиллерийскими снарядами, что составило бы примерно треть суммы. Этих средств было недостаточно для покрытия определенных решением комитета военных затрат. Наместник предложил покрыть недостаток в размере 13 миллионов злотых либо путем обращения на расходы по содержанию войск сумму, предназначенную для устройства крепостей, либо использовать для покрытия дефицита военный капитал Империи. Министр финансов весьма негативно отнесся к предложению наместника, заявив, что дефицит бюджета объясняется несоразмерно высоким уровнем расходов на внутреннее управление, и что «в настоящем положении Россия нисколько не может содействовать содержанию Царства, военный же капитал, будучи составлен из займов, естественно сопряжен с платежом процентов»24. На состоявшемся 18 ноября 1833 года заседании Комитета по делам Царства Польского определенного решения принято не было. К следующему заседанию 14 декабря 1833 г. Паскевич должен был рассмотреть возможности сокращения расходов. Наместнику удалось снизить дефицит бюджета до 4 миллионов злотых, а оставшуюся сумму покрыть из военного капитала25. Министр финансов вынужден был признать, что, поскольку численность войск существенно превышает 50 тысяч, определенные нормой численности в мирное время, имперская казна должна взять на себя дополнительные издержки26.

Невозможность покрытия всей суммы военных расходов из польского бюджета объяснялась не только расстроенным положением финансов. В годы, предшествовавшие революции, когда каждый бюджет складывался с префицитом, затраты польской казны на содержание собственной национальной армии составляли в среднем 32 миллиона злотых, что соответствовало в 41% доходов. В 1832, 1833 и 1834 гг. средняя сумма расходов на содержание армии увеличилась до 54 миллионов злотых, что составило 49% всей расходной части27. Увеличение доли военных расходов может показаться незначительным, но в условиях послереволюционной разрухи, возможно, стало существенным.

Составление бюджета на следующий 1835 год тоже прошло не без конфликта с Министерством финансов. Военный министр гр.А.И.Чернышев описал в письме Паскевичу от 18 декабря 1834 года состоявшийся в присутствии императора «сильный бой с министром финансов». Судя по письму, речь шла о предстоявших на следующий 1835 год военных расходах Империи, а также участия в них Царства Польского. «Граф Канкрин горько жаловался, что требования на 1834 и 1835 год, преимущественно по военному управлению, превышают средства казны». Канкрин утверждал, что повышение суммы военных расходов на 50 миллионов было возложено «преимущественно на казну Имперскую, так как от казны Царства Польского уделялась только незначительная сумма на продовольствие войск». Чернышев заявил в ответ, что нехватка средств на военные расходы объясняется не тем, что Царство Польское в них не участвует, а тем, что «ныне огромные инженерные постройки в Польше поглощают значительную часть сумм, назначаемых на статью «войско», почему и казна Царства Польского не в состоянии содержать войска, в нем находящиеся, как бы того желал г.министр». Гр.Канкрин, будучи не в состоянии опровергнуть справедливости высказанного замечания, тем не менее заявил, что «возникающие в Польше крепости сделались важны и необходимы только вследствие народных возмущений, и что несправедливо обращать на этот предмет суммы, предназначенные на содержание войск». Николай I, по словам Чернышева, был поражен этим замечанием и велел «употребить все усилия, чтобы на будущее время военные потребности не превышали ординарных средств государства, как через отнесение более значительной части расходов по продовольствию русских войск в Польше, расположенных на казну Царства, так и в надежде на чувствительное понижение цен на хлеба и сено»28.

Проблема о доле участия Царства Польского в военных расходах Империи по инициативе И.Ф.Паскевича была вынесена на обсуждение Комитета по делам Царства Польского. В представленной на рассмотрение комитета записке наместник стремился доказать, что в нынешнем состоянии Польша не может платить больше, чем платила прежде на содержание армии. Тогда как Канкрин рассматривал возложение на Польшу бремя военных расходов как контрибуцию или наказание за мятеж, Паскевич называл это «данью, которую Царство платит Империи»29.

В представленной записке наместник предложил ввести новую систему расходования средств, согласно которой польское правительство могло бы самостоятельно назначать и производить из собственных сумм все расходы, «поверка или контроль которых должна производиться в присутственных местах Польши, а весь за тем остаток ежегодных доходов своих, по бюджету назначенных, передавало в распоряжение Министерства финансов Империи»30. Это бы избавило Польшу от необходимости передавать в военный бюджет Империи сумму, определить которую в соответствии с установленными в 1833 г. правилами весьма трудно. В частности, практически невозможно оценить разницу затрат на содержание армии в Польше и русских губерниях, а исчисление расходов зависело еще и от родов войск, находившихся в польских губерниях.

Наместник предложил возложить контроль за расходованием средств не на Государственный контроль Империи, а на Счетную палату Царства Польского. Кроме того, его предположения касались изменения принципов отчисления остатков в имперский бюджет. Паскевич считал, что сбережения от расходов или поступлений доходов, составляющих кассовый фонд казны, следует оставить в распоряжении польской казны и ограничиться передачей Министерству финансов только остатков годовых доходов, определенных бюджетом.

Страницы: 1, 2, 3