Реферат: Лоббизм в правотворческой деятельности

  ступков и наказываются штрафом от 100 до 10000долл. А в 7-ми штатах (Аркан-

  зас ,Джоржия ,Луизиана ,Мичиган ,Монтана ,Юта ,Вайоминг) по существу отсут-

  ствуют какие-либо правовые ограничения лоббизма: даже в случае регистрации

  нет необходимости предъявлять отчеты об израсходованных средствах или дру-

  гую отчетность. Существует точка зрения ,что лоббизм на уровне штатов дол-

  жен контролироваться, напротив, сильнее и строже, чем на федеральном уров-

  не , так как лоббисты в легислатурах штатов менее профессиональны ,чем в

  Вашингтоне.Около половины из них - обычно новички ,тогда как про вашинг-

  тонских специалистов говорят ,что они "зубы съели" (аналог нашей поговор-

  ки "собаку съели") на этой работе. Поэтому на уровне штатов повышается

  вероятность нарушений из-за неопытности.Однако здесь нет места и регулято-

  рам социальной справедливости. Например ,в Орегоне за десятилетие число

  лоббистов удвоилось ,однако, как и в прошлом, преобладали среди них защит-

  ники интересов капитала. 66% составляли лоббисты бизнеса; 18,4%- местных

  органов власти, религиозных групп ,социальных служб и т.п.; 8%- ассоциаций

  специалистов; 6%- профсоюзов.Подобная ситуация "сверхпредставительства"

  правящих кругов буржуазии и предпринимателей типична для многих других шта-

  тов. По исследованиям политологов ,наиболее преуспевают лоббисты бизнеса

  в однопартийных и преимущественно в аграрных штатах и тех, которые характе-

  ризуются низкими средними доходами населения и относительно слаборазвитой

  промышленностью ,а также в легислатурах со слабой партийной дисциплиной.

     Одним из косвенных реулятроров ,управляющих лоббированием ,является фор-

  мализм. Законодатели ,на которых ,повлияли лоббисты ,по тому или иному воп-

  росу ,обычно не составляют большей части в легислатуре ,поэтому их действия

  - действия меньшинства. Так ,например ,если они хотят затянуть принятие око-

  нчательного решения , требуют проведения голосования по списку или же чтения

  полного текста протокола дебатов предыдущего дня.Однако самым эффективным

  орудием меньшинства считают строгое выполнение всех процедур ,включая сюда

  обязательное по регламенту чтение полного текста законопроектов ,несмотря на

  то ,что он раздается каждому члену палаты. Иногда этот метод обструкции пре-

  секается анегдотическим способом: целая толпа служащих начинает одновременно

  читать вслух различные части законопроекта. Такой "хор" обычно быстро отби-

  вает охоту затягивать обсуждение.В целом в легислатурах штатов гораздо мень-

  ше возможностей для обструкции ,чем ,для сравнения ,в федеральном сенате.

     Регламент голосования в законодательных собраниях штатов сложно подвести

  под общий знаменатель. В трети легислатур необходимо голосование простого

  большинства присутствующих законодателей ,а в остальных - большинства по

  списку (так называемое конституционное большинство).Последнее условие поз-

  воляет членам легислатур отвергать законопроекты простым отсутствием в па-

  лате.Это удобно для политиканов ,которые потом всегда могут сослаться на то,

  что встречались с избирателями ,не слышали оповещения и т.п.Обычно в легис-

  латурах штатов требуется огромное большинство (до двух третей или трех чет-

  вертей всех избранных либо присутствующих членов) для того ,чтобы отклонить

  вето губернатора, принять чрезвычайный закон или отдельные типы законопро-

  ектов об ассигнованиях.                                                             

                  КОНТРОЛЬ ЗА ЛОББИЗМОМ , ЗАЛОЖЕННЫЙ В СИСТЕМУ

     Безусловно существуют некоторые взаимосвязи между различными группами

  участников политического процесса , объединяющие их в одну систему. Ни один

  человек в этой системе не имеет единоличной власти для принятия решения .

  Каждое решение требует одобрения многих ответственных за него лиц; кроме

  того эти лица зависят от разных других участников системы в том , что каса

  ется информации , совета , поддержки и т.д. Взаимосвязанность дает участникам

  политического процесса власть друг над другом и принуждает их реагировать

  на нужды друг друга. В системе , построенной на взаимосвязанности , цели и

  правила системы становятся важнее , чем цели и желания любого индивидуума.

  Участники системы поступают безжалостно с теми , кто нарушает правила игры,

  и с теми , кто посягает на благо других участников. Наказанием становится

  изгнание из системы.

     Поскольку политическая система это прежде всего информационная система,

  наиболее важными из упомянутых правил игры касаются именно передачи сооб

  щений . Ложные, искаженные сообщения не допускаются. Санкции применить очень

  просто: предполагаемый получатель сообщения перекрывает доступ и доводит

  имеющиеся факты до сведения других получателей сообщений. Когда все важные

  лица перестают слушать лоббиста , он фактически изгоняется из системы.Сооб-

  щения должны быть краткими, легко понятными и по сути дела. Это помогает

  защитить политических деятелей от чрезмерной информационной нагрузки .Когда

  политик или чиновник решает, к какому из сообщений обратиться, репутация

  источника становиться фактором определяющей важности. Источник, известный с

  благоприятной стороны имеет наибольшие шансы для успешной передачи сообще-

  ния.

     Взаимные обязательства и санкции делают актеров политической сцены ответ

  ственными друг перед другом. Если один из них полагается на другого (напри

  мер , использует написанную им речь) и терпит ущерб из-за ошибок этого дру

  гого , наказание будет суровым. Успех в системе зависит от умения играть в

  команде. Взаимосвязанность стимулирует сделки между участниками, и условия

  сделок , раз установленные, должны впредь выполняться. Участники заботятся

  о том, чтобы не требовать от своих коллег того, чего они не смогли бы выпол

  нить, не нарушив правила игры или обязательства перед системой.

     В такой системе любой заданный деятель может хотеть того или иного от

  других деятелей, но баланс между ними может быть далеко не равным. Если В

  хочет от А больше , чем А от В , то А приобретает власть над В. Это имеет

  особенно важное значение , когда речь идет о лоббистах и чиновниках. Лоббис

  ты хотят получить наиболее ценный из всех продуктов, производимых системой,

  - благоприятное для них решение. В большинстве случаев этот продукт гораздо

  более ценен , чем все , что лоббист может предложить чиновнику ,за исключе

  нием тех крайне редких ситуаций, когда может предложить чиновнику сам его

  пост. Чиновники и политические деятели, имея власть над лоббистами, имеют

  относительно большую свободу действий и могут устанавливать правила, по ко

  торым  они осуществляют свои контакты с лоббистами. По словам одного из лоб

  бистов, один сенатор сказал ему:"Если вы будете поддерживать репутацию чест

  ного человека и не будете указывать мне ложный курс, я буду приветствовать

  такого рода лоббизм. Мне нужна хорошая фактическая информация; не приходите

  с тем,  чтобы попытаться воздействовать на мои эмоции: это будет пустой тра

  той времени . В особенности , я не хочу , чтобы вы выступали в роли пропове

  дника".

        Помимо возможности перекрыть доступ, чиновники и политические деятели

  могут отказаться от сотрудничества и в других формах и, в крайних случаях,

  возбудить официальное расследование. Учитывая подозрительное отношение обще

  ственности к лоббизму, можно сказать, что почти все шансы будут тогда про

  тив лоббистов. Одна из самых больших забот лоббистов- избежать гнева офици

  альных деятелей.

        Чиновники могут поддерживать свое влияние на лоббистов не только не

  гативными, но и позитивными действиями. Например, это может заключаться

  в сотрудничестве в их политических кампаниях, в помощи при распространении

  их  взглядов, в рекламе их успехов перед коллегами и возможными клиентами,

  в предаче им важной информации и т.п. Кроме того официальный деятель может

  усилить свое влияние на лоббиста, установив с ним дружеские отношения. Лоб

  бист, ставший другом, начинает связывать свои интересы с интересами официа

  льного деятеля и с развитием его карьеры.  Лоббист может быть при этом бо

  лее лояльным по отношению к своему другу, чем к организации, которую он

  представляет. Многие лоббисты признаются, что они находят более трудным

  лоббировать своих личных друзей, чем просто знакомых.

      Взаимозависимость, правила игры, угроза санкций против нарушителей,

  характерные для вашингтонской политической системы, действуют довольно

  эффективно, контролируя поведение участников политического процесса. По

  мнению специалистов,  эти факторы играют значительно более важную роль,

  чем какие-либо законодательные акты в поддержании той относительной чис

  тоты лоббистской деятельности в Вашингтоне, которую мы наблюдаем. Но

  достаточно ли это? Можно ли быть уверенным, что система будет столь же

  хорошо функционировать и в дальнейшем? Система может справиться с отде

  льными нарушениями, но в состоянии ли она противостоять широкому насту

  плению зла?  Если большое количество чиновников и лоббистов тайно дого

  ворятся о протаскивании нужных им решений, чтобы круто повернуть власть

  против общественных интересов, регуляторы, заложенные в систему, могут

  отказать. Вероятность такого события чрезвычайно мала, но надо иметь в

  виду такую возможность. Только постоянная бдительность со стороны граж

  дан и ответственное осуществление права голосования может предотвратить

  такой исход.

        Наиболее эффективный контроь за лоббизмом, и, вероятно, все, что

  действительно нужно - это избрание высококвалифицированных, ответствен

  ных политических деятелей и чиновников. Голоса избирателей указывают

  направлени системе и обеспечивают ее честное и справедливое функциони

  рование. Официальные власти имеют столько возможностей для управления

  деятельностью лоббистов, что они фактически определяют, как эта дея

  тельность будет протекать. Они сами, своим собственным поведением, мо

  гут добиваться выполнения определенных правил. Например, они могут

  четко установить, что они будут получать информацию только от лиц,

  пользующихся безупречной репутацией. Они могут ограничиваться лишь

  деловыми отношениями с лоббистами, отказываясь от развлечений, услуг

  и взяток. Они могут быть устойчивы к упорному давлению, но в то же

  время, чувствительны к голосам избирателей.  Они могут обеспечить се

  бе независимые источники информации, чтобы не зависеть от информации

  и советов лоббистов.  Конгресс уменьшает свою зависимость от групп

  давления, совершенствуя свои процедуры и обеспечивая услугами вполне

  профессиональных экспертов свои подкомитеты и отдельных членов. Укло

  нения от правильной линии могут быть представлены на обсуждение  в

  Сенате или Конгрессе или подвергнуты расследованию. Избираемые чинов

  ники должны держать под постоянным контролем действия назначаемых;

  они должны заботиться об отношениях последних с лоббистами. Мораль

  ный уровень лоббизма зависит в конечном итоге, от морального уровня

  официальных деятелей. 

       "Такого рода моральные ограничения действительно определяют

  характер системы лоббизма. Никакие законы о регистрации, никакие пе

  речисления связей и гонораров в "Congressional Record", никакая сис

  тема партийной ответственности- сами по себе- не могут решить до ко

  нца проблему контроля за политикой давления. В конечном счете, циви

  лизованная мораль - единственный ключ к выживанию демократии". 

                              ЛОББИЗМ В РОССИИ

     Разумеется , то , каким лоббизм представляется согласно данному нами

   орпеделению ,то-есть каким он должен быть по своим функциям и политичес

   кому смыслу , не всегда соответствует реальностям его существования в

   конкретных политических и национальных контекстах . это происходит преж

   де всего потому , что лоббизм , как , впрочем , и другие политические

   институты , не конструируется на пустом месте политическими "технолога

   ми" , а вырастает из рельных межчеловеческих и межгрупповых отношений под

   влиянием господствующей политической традиции и особенностей исторического

   момента . Поэтому в разных странах он функционирует по-разному . Рассмот

   рим то , как происходило и происходит в нашей стране то, что с некоторыми

   оговорками по поводу использования термина можно назвать российским лобби .

     В условиях планового распределения всего и вся лоббизм министерств и ве

   мств заключался в борьбе за ресурсы и средства , а также за первоочеред

   ность насыщения ресурсами и средствами принятых решений , выполнения уста

   новленных другим министерствам и ведомствам плановых заданий , связанных

   с их интересами.

     Все это прекрасно видно на примере капитального строительства. Именно

   в нем , как в зеркале , отражался весь механизм лоббирования . Коротко ,

   механизм функцоинировал следующим способом. В связи с ограниченностью ре

   сурсов под планы строительства (а все вопросы наращивания мощностей реша

   лись только новым строительством) необходимо было пробить начало строитель

   ства объекта. Это называлось "пробить строку в плане у генерального подряд

   чика". Если , предположим , ВПК не знал проблем с этим особых проблем ,то

   другие министерства и ведомства ежегодно решали эти задачи в непримиримой

   и достаточно жесткой борьбе , где годились любые методы: уменьшение смет

   ной стоимости объекта , выделение пусковых ниток и комплексов ,завышение

   проектных мощностей , подмена проектной документации. В этот момент шли на

   любые ухищрения , самым простым из которых было занижение сметной стоимости

   объекта. По сложившейся тогда практике стоимость объекта занижалась пример

   но на 30 процентов , но все рекорды побило строительство КАМАЗа , когда

   сметная стоимость к концу строительства увеличилась в два раза по сравнению

   с первоначальной.

     Делалось все , чтобы начать рыть котлован , потому , что без этого никако

   го строительства не могло быть вообще. Но даже "открытие строчки" не гаран

   тировало начала работ , атем более успешное освоение выделенных средств ,

   так как ряд позиций по материалам и оборудованию , таких как кабельная про

   дукция , трансформаторы и т.д. выделялось только под пусковые стройки. Та

   ким образом , для строительства какого-либо объекта необходимо было любым

   путем включить его в перечень пусковых ,хотя все хорошо понимали , что ввод

   того или иного объекта нереален. Здесь были допустимы любые ходы и формы

   давления - на первом уровне - в строительных министерствах и Госплане , на

   втором уровне - в Совмине СССР , и на последнем - в ЦК КПСС с привлечением

   обкома КПСС и соответствующего отдела ЦК. Однако. даже включение в список

   вводных объектов не гарантировало его ввода, так как обычно плановый объем

   работ не покрывался материальнымии трудовыми ресурсами в среднем процентов

   двадцать. Тогда в ход вошли приемы составления приоритетных списков пуско

   вых объектов. Возглавляли списки объекты ВПК с обозначением "ввод заплани

   рованной мощности", далее шла "группа 100",за ней - список мощностей, кон

   тролируемых Госпланом СССР,затем - список по планам министерств и ведомств.

   Но и включение в первоочередные списки не гарантировало ввода объекта. Необ

   ходимо было постоянное давление и контроль , которые и обеспечивались засе

   даниями специальных Комиссий Совмина и совещаниями в ЦК с привлечением мест

   ных партийных властей. Наиболее яркой приметой серьезного отношения к объек

   ту было создание партийного штаба по строительству под руководством одного

   из секретарей обкома КПСС или ЦК республики с проведением еженедельных за

   седаний на самом объекте , с информированием через обком партии ЦК КПСС и

   лично министров о ходе строительства. Это было уже серьезно.

      Данная система сформировалась не за один день , прошла многие реоргани

   зации , иногда менялись приорететы и мощь лоббистских структур под давле

   нием тех или иных веяний ,часто создаваемых этими же структурами , но пер

   вые два места - ВПК и строительства - были неизменными долгие годы. Место

   ВПК определялось доктриной государства.

      Место строительства - потому , что оно было нужно всем. За остальные мес

   та под солнцем шла непрерывная борьба , которая облекалась в форму движений

   за химизацию народного хозяйства , строительство БАМа , мелиорацию земель ,

   подъем Нечерноземья , Продовольственную программу и последннюю программу -

   по ускоренному развитию машиностроения.

      Ограниченность ресурсов и вера в наконец-то найденное решение всех сразу

   проблем развития всего народного хозяйства приводило к усилению той или иной

   группировки и резкому перераспределению средств и ресурсов в пользу послед

   ней. Незначительной в титанической борьбе отраслей была роль Минфина и бан

   ковской структуры. Они выполняли функции главной бухгалтерии и расчетных

   центров , работающих по поручению руководителя - Госплана СССР.

      Помимо отраслевого существовал и региональный лоббизм , где всегда пер

   вые места занимали Москва и Ленинград , далее значение области определялось

   наличием тех или иных производственных предприятий и их удельного веса в

   экономике страны. Так, если Свердловская область имела всегда приорететное

   значение , благодаря связям с лоббистскими структурами ВПК и тяжелой промыш

   ленности , то Вологодская область во всех постановлениях ЦК фигурировала

   как отрицательный пример реализацции "планов Партии и Правительства". Связь

   области с лобби ВПК или строительства определяло возможность развития

   жилья , уровень снабжения , бюджет области.

      Особое положение занимали Крым , Краснодарский и Ставропольский края.

   Это было связано с тем , что именно в этих регионах концентрировались места

   отдыха партийной и советской элиты и руковолители данных областей имели хо

   тя бы раз в год прямой доступ к власть предержащим для решения собственных

   вопросов в обход сложившихся правил.

      На областном уровне также складывалась своя лоббистская структура , исхо

   дя из приоритетности тех или иных предприятий и организаций. В отличие от

   верхних эшелонов ,значительное место занимала в ней торговля и система мест

   ных кланов и землячеств , которая продвигала своих людей на ключевые долж

   ности , образовывая местную "элиту". Однако , несмотря на внутренние проти

   воречия , для внешнего мира местная "элита" выступала как лоббистское обра

   зование города или области. Обычно интеллигенция , за редким исключением ,

   не входила в партийно-хозяйственную элиту , образовывая свой круг общения,

   придавая таким образом структуре элиты областей определенную многослой

   ность. Вся эта сложная и довольно сбалансированная система ,отлаженная до

   полного совершенства в годы так называемого "застоя", вошла в перестройку

   и реформы , совершенно не представляя возможных для себя последствий.

      Рассмотрим вопрос ,как происходит лоббирование сегодня в России. Ввиду

   весьма молодого возраста Федерального Собрания наблюдается серьезный недо-

   статок эмпирического материала. Поэтому рассмотрим особенности так называ

   емого "корридорного лоббизма" в администрации Президента и Правительства.

      Основные методы "коридорной работы" состоят в том, что необходимо знать

   все тонкости функционирования аппарата , системы принятия решений ,психоло

   гические особенности того или иного руководителя , степень влияния на него

   ближайшего окружения. Например , самый простой способ утопить любое решение

   - направить его на согласование не менее чем в пять различных министерств

   и ведомств , назначив головным ведомство ,явно перегруженное работой или не

   имеющее должного веса.

      В исключительных случаях использются методы воздействия посредством ор

   ганизации кампаний в средствах массовой информации. Причем , в условиях се

   годняшней России расчет идет не на влияние через общественное мнение , ко

   торое уже давно никто не принимает в расчет и не боятся ,а как канал дове

   дения информации до руководителя и создания у него впечатления большой об

   щественной значимости проблемы.

      Также большое значение имеет организация выездных посещений регионов и

   предприятий руководителями , когда во время хорошо организованных "шоу"

   можно добиться значительных результатов в решении тех или иных проблем.

      Анализ принимаемых Указов Президента и постановлений Правительства, их

   распоряжений и кадровых назначений может быть ярким примером работы лобби

   стских групп. В превую очередь обращает на себя внимание , что основные ин

   тересы лоббистских структур концентрируются вокруг таможенных льгот , раз

   решения на приватизацию предприятий по специальной схеме и на выделение го

   сударственного льготного кредита и государственных инвестиций.

      Во-вторых ,чаще всего для решения данных вопросов используются непрора

   ботанность или отсутсвие необходимых законодательных актов , которые позво

   ляют принимать решения с последующим рассмотрением Указа в Федеральном Соб

   рании или до принятия того или иного закона. В Государственной Думе еще ни

   одного такого рассмотрения за время ее работы не произошло.

      В-третьих , надежды на бюджетное выделение средств при отсутствии денег

   в бюджете в последнее время стали весьма призрачными , поэтому у дверей

   Минфина не иссякает волна ходоков с бумагами ,подписанных на самом высоком

   уровне и недовольных стандартным ответом об отсутствии денег. Похоже , что

   подобное независимое поведение Дубинина и явилось одной из возможных причин

   его отставки. Практически ни одно лоббистское формирование , а также сило

   вые структуры он не удовлетворял , да еще пытался потребовать наведения по

   рядка в финансовых делах Министерства обороны.

      Поэтому центр тяжести льгот переносится на налоговые льготы , так как их

   реальные размеры и расходование практически неконтролируемы. По оценкам экс

   пертов Государственной Думы , объем таких льгот составил в 1994 году более

   6 триллионов рублей. Таможенные льготы в сочетании с выделением квот и ли

   цензий на экспорт стратегических ресурсов составляет сегодня весьма значи

   тельную привилегию , которая чаще всего дается только Указом Президента.

       Чисто аналитически попытаемся спрогнозировать ситуацию применительно к

   проблематике российского лоббизма. По мнению автора возможно два пути:

       А) Лоббистские структуры , понимая ,что в нынешней ситуации именно они

   оказываются выразителями интересов довольно значительных групп людей (дей

   ствительно, за автомашиностроительным лобби стоят работники крупнейших пред

   приятий , жилые районы многих городов , за нефтяным и газовым - практически

   большинство жителей Севера России) ,начнут действовать в их интересах ,

   установив определенные рамки своих действий ,стараясь найти возможные пути

   для согласования интересов отдельных отраслей и регионов. Видимо , такой

   путь ознаменует собой принятие законодательных актов о лоббизме , о финан

   сировании избирательных кампаний , ограничения на руководство и владение

   средствами массовой информации. Наивно было бы думать , что эти законода

   тельные акты в случае их принятия будут неукоснительно соблюдаться. Но да

   же установление каких-то рамок влияния лоббистских групп и открытость дан

   ного процесса могли бы стать основой для создания цивилизованной системы

   плюралистического лоббирования. Если получит развитие этот вариант , то

   он может привести к оформлению действительных , а не мнимых политических

   партий , а скорее всего к изменению содержания и руководства уже имеющих

   ся.

       Б) Ограниченность ресурсов и политическая нестабильность делают неиз

   бежной борьбу лоббистских группировок , имеющихся в том или ином секторе

   экономики и общества ,за право монопольно представительствовать от имени

   определенной категории интересов. В свою очередь , власть ,побуждамая

   необходимостью преодоления кризиса государственности , будет предостав

   лять такую монополию взамен на политическую поддержку.

       Наиболее мощные группы давления превратятся в полноправных партнеров

   власти, Возможно , что , сформировавшись , такая структура может получить

   даже юридическое , вплоть до конституционного , оформление (какой-нибудь

   партнерский договор , вроде нынешнего , совершенно , впрочем , бессильно

   го "Договора об общественном согласии" ,положение о котором может быть

   включено в Конституцию).Такое "государство монополий" станет надежной опо

   рой умеренно автоританого , но стабильного политического режима.