Реферат: Этнические и общегражданские аспекты национальной политики в республиках современной России

Второй нормой закона «О языках народов РБ», вызвавшей протест прежде всего русскоязычной общественности республики, стало содержание статьи 13, в которой вводится требование сдачи квалификационных экзаменов на владение государственными языками для кандидатов на должность президента РБ. Однако, согласно данным последней (1989г.) переписи населения, башкирским языком владеют 0,2% русских республики и столько же татар, а для 5% башкир родным языком является русский. В свою очередь, 75% башкир с родным башкирским свободно владеют русским языком.

Необходимо также признать, что во всех остальных случаях закон довольно либерален. В нем гарантируется возможность широкого использования всех языков, в т.ч. в сфере государственной жизни, поддержка их со стороны государства. Согласно тексту закона, все языки, на которых говорят жители Башкирии, равны, но все же два из них «равнее».

В чем же причина столь упорного проталкивания президентом РБ, а за ним и депутатами Госсобрания республики закона о языках в подобной редакции? Почему был принят закон, очевидно не учитывающий сложившуюся в республике языковую ситуацию, несмотря на наличие предыдущего негативного опыта и угрозу ухудшения отношений с Татарстаном? На наш взгляд, у руководящей элиты РБ для принятия такого решения могли быть несколько причин. Самая главная из них — это то, что с принятием закона о языках подводится правовая база под статьи законов «О президенте РБ» и «О выборах Президента РБ», которые требуют от кандидата на пост президента республики знания башкирского и русского языков. Именно отсутствие закона о языках было одним из главных оснований для решения Конституционного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1998 г. о неправомерности положений по языковому цензу в вышеупомянутых правовых документах РБ. Установив языковой ценз, руководящей политической элите Башкирии удастся значительно сузить круг претендентов на пост президента республики.

4. Этническое представительство в органах государственной власти — важнейшая составляющая национальной политики.

Государственное регулирование межэтнических отношений, в т.ч. воздействие на этнический состав государственных органов, практически полностью проводится исполнительной властью. В связи с этим в осуществлении национальной политики в РБ и, в первую очередь, кадрового аспекта, очень высока роль субъективного фактора — многое зависит от степени этнической ориентации, межнациональной культуры и происхождения того или иного чиновника. Поэтому в данной сфере общественных отношений в РБ решающее значение имеет национальный состав кадров высших исполнительных структур государственной власти: Администрации президента, Кабинета министров, глав администраций городов и районов.

Анализ кадрового состава высшего руководства республики показывает явное преобладание титульной национальности над другими этническими группами (см. таблицу 1).

В республике этнический фактор является наиболее действенным рычагом резкого "сужения" социальной базы потенциальных претендентов на высшие государственные посты. На этом еще кадровый отбор не завершается, на теневом уровне срабатывают субэтнические, земляческие и клановые признаки . Например, из четырех человек в составе высшего руководства республик три наиболее влиятельных лица республики, в руках которых сконцентрирована практически вся полнота власти, происходят из юговосточной Башкирии: президент, премьер-министр и глава администрации президента. Если президент РБ обладает практически неограниченной властью, в т.ч. оказывает решающее влияние на законотворческую деятельность высшего представительного органа республики, то глава администрации президента отвечает за подбор кадров (глав администраций городов и районов, министерств и ведомств, судей, руководителей государственных предприятий и учреждений), а роль премьер-министра велика в хозяйственной жизни, он обладает значительными экономическими рычагами.

Таблица 1

Национальный состав исполнительной власти Республики Башкортостан в начале 2000 г., %*

*При составлении таблицы использованы подсчеты Р.Р.Галлямова, приведенные в его статье "Постперестроечная эволюция политических элит российских республик: этнический аспект"

(журнал " Этнопанорама". 2000 г., №1, С. 24).

**В высшее руководство нами включены четыре наиболее ключевые фигуры в исполнительной вертикали государственной власти в РБ президент, глава администрации президента, премьер-министр и государственный секретарь.

Об этом подробнее смотрите: Галлямов P.P. Политические элиты российских республик: особенности трансформации в постсоветский период //Трансформация российских региональных элит в сравнительной перспективе (материалы международного семинара). М, 1999. С. 163 174.

Кроме них, из юго-восточного региона происходят еще несколько глав наиболее значимых министерств, в т.ч. министр внешнеэкономических связей и торговли Р.Гарифуллин. По Конституции РБ вторым лицом в республике считается председатель Государственного Собрания РБ. Ныне этот пост занимает К.Толкачев, русский по национальности. Но фактически его полномочия и власть парламента, как высшего представительного органа и противовеса исполнительной власти, является весьма символичной.

Относительно национального аспекта в кадровой политике руководства республики высшее должностное лицо РБ — президент РБ М.Рахимов высказался на страницах средств массовой информации следующим образом: "У нас знаете как? Снимешь, например, татарина, так татары начинают шуметь, что обижают в Башкирии татар, снимешь башкира — тоже ропот идет, а снимешь русского — тут же тебя обвинят в национализме. Сложно в этом отношении. Поэтому кадры оцениваем только по деловым качествам. Глав администраций я назначаю указом. В то же время все они баллотировались в Государственное Собрание. К нашему удовлетворению, народ за них проголосовал. И эта система правильна, потому что сегодняшний глава района имеет больше прав, чем прежде имели секретари райкомов партии.

Конечно, приходится учитывать и национальность. Скажем, если в районе большинство населения — русские, значит, желательно видеть там главой администрации русского. Но не всегда так получается. Вот, например, в одном районе я назначил русского главой администрации, а он не справился, оказался пьяницей. Пришлось поставить на этот пост татарина, но учитывая, что жена у него русская, я думаю, у них там — интернационал...

Так что подход дифференцированный, хотя на селе в основном ставим местные кадры. А там живут, главным образом, татары, башкиры, удмурты, марийцы, чуваши..."9

В кадровой политике республики дело не ограничивается только неформальными связями и симпатиями или антипатиями высшего руководства. В силу вступает право официальное провозглашение в республике этнического признака в качестве квалификационного позволяет легитимировать этнизацию состава руководящей политической элиты. Имеется в виду статья 92 Конституции РБ, законы "О Президенте Республики Башкортостан", "О выборах Президента Республики Башкортостан" и "О языках народов Республики Башкортостан", которые требуют от кандидата на пост президента республики знание башкирского и русского языков. Установив языковой ценз, руководящей политической элите Башкирии удалось значительно сузить круг претендентов на пост президента республики.

Изучение этнического состава депутатского корпуса Госсобрания РБ двух последних созывов также свидетельствует о доминировании в нем депутатов башкирской национальности и не соответствует удельному весу этнических групп в общей численности населения республики. Например, доля депутатов этнических русских почти в два раза меньше доли русского населения Башкирии, и, наоборот, доля депутатов-башкир в два раза превышает удельный вес этноса в составе всего населения (см. таблицы 2, 3). Здесь на формирование качественного состава депутатов, в т.ч. и национального, также решающее влияние оказывает высшее руководство республики. Конечно, сам по себе национальный состав органа законодательной власти еще не означает возможность обязательного искажения оптимальной кадровой политики. Рецидив чрезмерной коренизации власти в Башкирии кроется в отсутствии юридических норм, четко разделяющих законодательную и исполнительную ветви власти, что являются обязательным условием функционирования правового государства.

Таблица 2

Национальный состав депутатов Палаты представителей Государственного Собрания РБ первого и второго созывов*

Составлена по данным ЦИК РБ.

Таблица 3

Национальный состав депутатов Законодательной палаты Государственного Собрания РБ первого и второго созывов*

*Составлена по данным ЦИКРБ.

Почти все основные полномочия двухпалатного парламента РБ сосредоточены в Палате представителей. Законодательная палата, работающая на профессиональной основе, выполняет главным образом аппаратные функции разработки законопроекта и выдвижение его на утверждение. Результаты прошедших в марте 1999 г. выборов в республиканский парламент свидетельствуют, что в верхнюю палату уверенно прошли 73 из 74 глав администраций и представители высшего звена исполнительной власти. Этот факт еще раз подтверждает мобилизационные возможности местной исполнительной власти. Правила игры по двухмандатной системе округов по выборам депутатов Палаты представителей таковы, что они позволяют избегать прямой конкуренции между главами администраций и руководителями министерств, а также директорами крупнейших промышленных предприятий. Поэтому и те и другие практически без потерь становятся депутатами верхней палаты.

Подобная ситуация в РБ, когда есть явные признаки срастания исполнительной и законодательной ветвей власти, таит в себе большую потенциальную опасность нарушения оптимального сочетания интересов представителей этнических групп при осуществлении государственной политики в угоду тем или иным группам или лицам из властвующей элиты республики.

Формально-правовое, политическое и экономическое доминирование в государственной структуре Башкирии органов исполнительной власти  над всеми другими органами власти и институтами можно охарактеризовать как авторитарный тип политического режима. Он является главным определителем в формировании кадрового корпуса республиканской власти (не только глав администраций городов и районов, министерств и ведомств, судей, но и также руководителей крупных государственных предприятий и учреждений). В этих условиях ведущее значение в кадровых перемещениях имеют различные аппаратные игры и иные способы закрытой политики, в ущерб гласным и демократическим принципам.

5. Проблема доступа этнических групп к власти в общественном мнении.

Как уже было отмечено выше, этнический состав Республики Башкортостан является очень пестрым. Численно в республике преобладают башкиры, русские и татары. В совокупности они составляют около 90% населения РБ. Поэтому эти три этнические группы определяют этнополитическую жизнь республики. Именно их национальные движения представлены в РБ организациями (партиями, объединениями, центрами и пр.), которые не ограничиваются только культурно-просветительской деятельностью, но имеют (в разной степени) и политическую направленность. В столице республики Уфе, которая является центром этнополитической жизни Башкирии и где сконцентрировано более '/4 населения РБ, этнический расклад заметно отличается от общереспубликанского: башкир в этом городе 11%, русские составляют более половины населения — 54%, татары — 27%, другие — 8%10. Такой этнический состав столицы играет важнейшую роль в соотношении сил, т.к. в ней размещены почти все вузы и научные учреждения республики, сконцентрирована местная этнополитическая элита и основная часть наиболее активно участвующей в национальном движении творческой интеллигенции. Здесь находятся различного рода центры, партии, объединения и прочие с этнонациональной направленностью.

Анализ результатов выборов последних лет свидетельствует о том, что в последние годы у населения Башкирии происходит определенный рост этнической компоненты самосознания. Несмотря на жесткие условия авторитарно-номенклатурного режима власти в республике, разбуженная этничность (в т.ч. и государственным патернализмом) часто выходит из-под контроля властвующей элиты и начинает "играть на своем политическом поле".

Этнический фактор оказывает заметное влияние на электоральное поведение граждан. Например, в 1998 г. национально-ориентированные общественные организации башкир, русских и татар выдвинули своих кандидатов. Действие этнического фактора на предпочтения избирателей также довольно четко прослеживалось и во время выборов в Государственное Собрание РБ в марте 1999 г. Наиболее наглядно оно проявилось в столице республики Уфе. В семи, из восьми имеющихся в городе, одномандатных округах по выборам депутатов в Законодательную палату Госсобрания РБ баллотировались кандидаты с фамилиями и именами как русско-христианского, так и мусульманского татаро-башкирского звучания. Во всех семи округах победу одержали кандидаты с христианскими фамилиями. Здесь заслуживает внимания тот факт, что в числе победителей были и те претенденты на депутатский мандат, которые ранее не были замечены в публичной политике. К тому же по привлеченным в ходе избирательной кампании административным, организационным и финансовым ресурсам эти кандидаты явно уступали кандидатам с мусульманскими фамилиями и не имели покровительства со стороны республиканского руководства.

Этнический фактор играл заметную роль и в ходе последних выборов депутатов в Госдуму РФ в декабре 1999 г. Складывающаяся тенденция усиления этнического фактора в электоральном поведении, на наш взгляд, может быть следствием, проводимой высшим руководством республики кадровой политики, вернее — нарушения пропорционального представительства этнических групп во власти. Подобная ситуация не может не тревожить, т.к. усиление этнической идентичности у людей идет во многом за счет ослабления региональной и общероссийской идентичности. Она происходит, на наш взгляд, во многом за счет преобладания этнического подхода в национальной политике над общегражданским или надэтническим подходом. Ускоряет эту тенденцию плохая социально-экономическая ситуация в республике (как и в целом в России) и связанная с ней социальное недовольство населения. Поскольку ключевые позиции в руководстве Башкирии сегодня принадлежат этническим башкирам, постольку оппоненты нынешних властей ответственность за кризисное положение Башкирии очень часто возлагают на этнократическое руководство республики. Эта тенденция должна заслуживать особого внимания органов государственной власти и ученых-специалистов, т.к., во-первых, она может привести в будущем к ослаблению социального единства республики и явится определенным препятствием в формировании и укреплении регионального самосознания у населения республики по официально провозглашенной формуле "Многонациональный народ Башкортостана" как составной части общероссийской идентичности.

Во-вторых, при условии изменения сложившегося политического режима в республике в будущем в сторону его либерализации, этнические башкиры, составляющие чуть более 1/5 населения, по итогам выборов президента РБ, а также в представительные и исполнительные органы власти, всегда будут оказываться в меньшинстве. Русское и татарское демографическое большинство будет просто переголосовывать башкирское меньшинство. В связи с этим может возникнуть другая крайность — резкое сокращение доли башкир в органах государственной власти. Безусловно, подобная ситуация может вызвать еще более негативные этнополитические процессы.

6. Институт местного самоуправления в системе национальной политики.

Важнейшее звено государственного устройства — это органы местного самоуправления. Положение муниципалитетов во властной вертикали, правовые и социально-экономические основы их функционирования являются одним из главных определителей, характеризующих существующую политическую систему в стране или регионе. Безусловно, для укрепления социально-политического единства (в т.ч. и этнополитического) РФ, ее регионов, для поступательного социально-экономического развития необходимо обращать особое внимание на деятельность института местного самоуправления, наполнение его реальным содержанием. Специально проведенные в республике исследования социологами Башкирской академии государственной службы и управления при президенте РБ показали, что на уровне населенного пункта, района люди разных национальностей чаще всего выражают единодушие по тем или иным проблемам, спокойнее относятся к вопросам межэтнического взаимодействия, находят способы удовлетворения потребности в национально-культурном самоопределении, здесь практически отсутствуют предпосылки к сепаратизму' .

В Башкирии главы администраций городов и районов назначаются президентом республики. А в соответствии с законом «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» местное самоуправление организовывается только территориями сельских и поселковых Советов. На уровне городов и районов органы местного самоуправления не действуют. В связи с этим нельзя не согласиться с выводом группы уфимских политологов о том, что «среди представителей правящей элиты (имеется в виду республиканской И.Г.) господствует убежденность в том, что для самостоятельного управления на местах, без вмешательства и контроля государственной власти, время еще не настало. Судя по всему, пока нет предпосылок к тому, что развитие местного самоуправления в республике будет осуществляться в соответствии с федеральными конституцией и законодательством»15.

Это свидетельствует о том, что в Башкирии, как и в некоторых других субъектах РФ, сформировался авторитарный политический режим, а органы муниципальной власти поглощаются структурами региональной исполнительной власти. Реальностью современной российской действительности является то, что местное самоуправление играет всего лишь роль своеобразной псевдодемократической декорации, «встроенной» в региональное политическое пространство таким образом, чтобы исключить любые его попытки стать полноправным субъектом политической и экономической жизни регионов. Практика обсуждения и принятия законов РФ весной-летом 2000 г., нацеленных на укрепление властной вертикали, еще раз показала, что главы регионов весьма неохотно расстаются хотя бы с частью властных полномочий и возможностью распоряжаться местными ресурсами и собственностью.

В контексте нашего исследования представляет интерес отношение республиканского руководства к институту национально-культурной автономии, который по российскому законодательству является одной из форм местного самоуправления. По Закону РФ «О национально-культурной автономии» (принят в июне 1996 г.), а также Концепции государственной национальной политики РФ (утверждена Указом Президента РФ в июне 1996 г.) важнейшая роль в становлении и развитии национально-культурной автономии принадлежит органам местного самоуправления, которые призваны непосредственно выражать интересы жителей и способствовать более гибкому учету их национально-культурных запросов. Субъектом национально-культурной автономии могут быть любые народы или этнические группы независимо от территории расселения и статуса. Она предусматривает возможность, кроме образовательно-культурной деятельности любого уровня, культурно ориентированной предпринимательской деятельности, права общинной собственности, также организации особых форм политического представительства и право законодательной инициативы. Видимо, республиканское руководство усмотрело в этом праве национальнокультурной автономии возможность ее посягательства на власть и территориальную целостность. Поэтому в ответ российскому закону в 1997 г. в Башкирии принимается собственный закон, который называется «О национально-культурных объединениях граждан в РБ». В этом законе даже нет упоминаний о существовании Закона РФ «О национально-культурной автономии». Он ограничивается предоставлением гражданам права на организацию общественных объединений и во многом сужает те возможности для саморазвития и самоорганизации этнических групп, которые допускает и предполагает российский закон. Именно этим обстоятельством можно объяснить тот факт, что в Башкирии до сих пор не зарегистрирована ни одна республиканская национально-культурная автономия.

Результаты многих социологических опросов наглядно иллюстрируют крайнюю слабость в республике, как и в России в целом, местного самоуправления — важнейшего составляющего гражданского общества. Это ощущают все граждане республики, независимо от их этнической принадлежности. Несомненно, сегодня проблема гражданского участия в управлении страной людей даже больше волнует, чем проблема этнического представительства во власти. Поэтому это обстоятельство является своего рода фактором, который имеет для граждан полиэтничной Башкирии социально объединяющее значение.

Развитость институтов местного самоуправления является своего рода показателем уровня демократичности государства. На наш взгляд, одной из причин широкой общественной поддержки политики В.В.Путина до и после президентских выборов являются его заявления и конкретные действия по укреплению, с одной стороны, вертикали государственной власти и, с другой стороны, развитию местного самоуправления.

Опыт Башкирии свидетельствует о том, что сегодня в ее национальной политике этнический подход доминирует над общегражданским. Государство (в данном случае РБ) само способствует усилению этнического компонента в самосознании граждан. Анализ важнейших составляющих частей национальной политики (правовой, управленческой, кадровой) показывает доминирование этнического подхода. Стремление же правящей элиты к строительству гражданского общества и общегражданской идентичности пока не является руководством для их повседневной деятельности, а остается в большей степени декларацией, оторванной от реального положения дел в сфере национальной политики.

Список литературы

1. Население Башкирии по результатам Всесоюзной переписи населения 1989 г. Уфа, 1990. С. 61.

2 Киекбаев М.Дж. Башкиры в городах Башкортостана: история и современность (опыт историко-этнографического  и этносоциологичеекого  исследования).  Уфа, 1979, с. 40-70

3. Габдрафиков И.М. Республика Башкортостан. Модель этнологического мониторинга. М., 1998. С. 18-21.

4. Власов В. Башкортостан экономически стабильный регион //Ватандаш. №8, 2000 г. С.З.

5. Концепция и Программа социально-экономического развития Республики Башкортостан на 1997 2000 годы и до 2005 г. (Проект). Уфа, 1997. С. 44.

6 См. например: Проект государственной программы Республики Башкортостан по решению национальных и межнациональных проблем на современном этапе (Государственная программа «Этносы Башкортостана»). Уфа, 1994. 99 с.; Государственная программа возрождения и развития башкирского народа. Уфа, 1995. 70 с.

7 Из ежегодного послания Президента РБ Госсобранию. Март 1996

9 «Известия Башкортостана», 7 февраля, 1996 г., N24.

10 Население Башкирии по результатам Всесоюзной переписи населения 1989 г. Уфа, 1990. С. 61.

14 Лаврентьев С.Н., Еникеев А.Г., Савичев В.Л. Федерализм для Башкортостана: мотивы и перспективы развития политического процесса // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. М., 1998. С. 143.

15 Лаврентьев С.Н., Еникеев А.Г., Савичев В.Л. Указ. соч. С. 141.

Для подготовки данной работы были использованы материалы с сайта http://www.policy03.narod.ru