Реферат: Бюджетный дефицит и связанные с этим проблемы
- Нормативными методами,
когда у предприятий сохраняется явобода действий, а государство может изменять
макропропорции, варьируя общие нормативы – ставки налогов и рефинансирования,
нормы обязательных резервов банков, нормативы распределения дохода по уровням
бюджетной системы, нормативы зарплаты в бюджетных организациях, социальные
нормативы, определяющие размеры, структуру и процедуру индексации социальных
расходов.
Нормативные методы
порождают меньшую, чем административные, коррупцию и волюнтаризм, но при
некомпетентном применении способны парализовать экономическую жизнь. Скажем,
завышенная доходность государственных краткосрочных облигаций (ГКО) сделала
инвестиции в реальный сектор неконкурентоспособными по сравнению со
спекулятивными вложениями средств в государственные ценные бумаги и привела к
оттоку капитала из этого сектора.
Произвольное задание
нормативов (например, установление высокой учетной ставки при низкой инфляции
или налоговых ставок, изымающих большую часть добавленной стоимости) широко
практиковалось и практикуется правительствами, но исключает достижение
сбалансированного и эффективного развития экономики. Предприятия и граждане
перестают платить налоги. Чем выше (сверх определенного предела) налоговое
бремя и жестче административные ограничения, тем большие усилия нужны для
реализации их на практике.
Аналитики обращают
внимание на такую закономерность: при сильном государстве экономические
субъекты подчиняются давлению «сверху», но отвечают на него пассивным
сопротивлением (снижают трудовую и предпринимательскую активность, эмигрируют и
вывозят капиталы за рубеж). В результате страна отстает в соревновании с
другими государствами по эффективности производства (например, Франция в 70-е
годы). Если же «гайки завинчивает» слабое государство, экономические субъекты
просто уходят в тень, не платят налоги, не исполняют договорные обязательства и
т. д.
Таким образом,
применительно к каждой ситуации следует выявлять равновесные значения
экономических нормативов. Например, повысив налоговые ставки, государство
теряет налоговые поступления, взвинтив ставку рефинансирования, отпугивает
инвесторов, не верящих в его способность обслуживать долги по таким высоким
процентам. Из сказанного не следует, что существуют точные наилучшие значения
экономических нормативов. Можно лишь ставить вопрос о рациональных пределах, в
которых они должны находится.
Один из важнейших
инструментов регулирования рыночной экономики – государственные закупки
продукции, работ и услуг. Доля госзакупок в конечном спросе велика (в развитых
капиталистических странах – 20-30% ВВП, а в продукции ВПК – свыше 50%). Закупки
делаются преимущественно в рамках целевых программ, для выполнения которых
образуются специальные государственные компании, которые размещают заказы среди
государственных и частных корпораций и координируют их работу.
Переход от
административно-волевого принятия решений, касающихся объемов и цен закупаемых
товаров, выбора поставщиков, условий и сроков поставок, оплаты и контроля
качества, к конкурентным принципам (в частности, на основе тендеров) заставляет
производителей концентрировать усилия не на поиске подходов к
высокопоставленным чиновникам, а на повышении качества и снижении цен
предлагаемых товаров при обязательном соблюдении условий контрактов.
Однако конкурентные
механизмы в России приживаются с большими трудностями. Во-первых, в условиях
кризиса поставщики, принимая на себя долгосрочные контрактные обязательства по
поставкам товаров, идут на повышенные риски. Во-вторых, российское государство
зарекомендовало себя ненадежным и неплатежеспособным заказчиком. А поскольку к
нему нельзя применить процедуру банкротства, издержки в связи с невыполнением
государством своих обязательств по заключенным контрактам несут поставщики.
Это ухудшает финансовое
положение поставщиков вплоть до банкротства и массового увольнения работников.
Пытаясь обезопасить себя, они завышают цены на свою продукцию или снижают ее
качество. Государственные заказчики вынуждены с этим мирится, ибо не могут
гарантировать своевременное и полное финансирование закупок. С другой стороны,
основным параметром плана закупок является объем ассигнований, а важные
взаимосвязи между этим объемом и сроками, ценами и размерами поставок продукции
практически не учитываются, что снижает эффективность госзакупок. Назрела
необходимость реформирования механизма государственных закупок с учетом
бюджетного кризиса (неустранимой пока дефицитностью и нестабильностью
бюджетного финансирования).
Специалисты предлагают
активнее использовать индикативное планирование, поскольку госзакупки –
типичный пример согласования в условиях рыночного хозяйствования
макропланирования, контрактной системы и внутрифирменного планирования. А
тендеры, по их мнению, пригодны лишь для выявления наилучшего поставщика из
множества возможных. Однако цены и объемы поставок в основных границах задаются
условиями конкурса, определяемыми на основании выделенных ассигнований. Для формирования
бюджетного плана тендер неприемлем, так как заключение контракта государства с
победителем не гарантировано. Кроме того, поскольку в специфических российских
условиях предусмотренные бюджетом ассигнования могут секвестироватся
(урезаться) или вообще не выделятся, проводить тендер зачастую приходится после
фактического выделения ассигнований. В таком случае ухудшаются условия
поставок, поскольку поставщики вынуждены работать в обстановке неопределенности
и сжатых сроков.
Для разрешения этих противоречий
предлагается такой алгоритм согласования макроплана и микропланов с
использованием срочных контрактов:
-
определяется
диапазон допустимых значений целевых (результирующих) индикаторов программ. Для
этого проводятся предварительные тендеры, где конкурсанты дают свои предложения
с указанием их стоимости при различных объемах поставок. Органы управления
программами на основе предложений фирм, исходя из минимизации стоимости при
заданном уровне качества, формируют оптимальные заказы в нескольких вариантах,
различающихся объемами финансирования;
-
Правительство и
затем Государственная Дума предварительно отбирают программы с конкретными
объемами финансирования;
-
Применительно к
данному объему финансирования определяются конкретные параметры госзакупок (объемов,
цен, сроков, поставщиков) и объявляются результаты тендеров;
-
Всем участникам
прошедших тендеров предоставляется возможность улучшить предложения и
направить их в тендерные комиссии (возможны и новые участники);
-
Органы управления
программами окончательно определяют план госзакупок (с учетом объема
ассигнований);
-
Законодательный
орган утверждает план закупок и ассигнований;
-
Заключаются
контракты между уполномоченными государственными органами и подрядчиками
(поставщиками).
Бюджетный кризис и государственный
долг.
Доходы бюджета складываются
преимущественно из налогов на физических и юридических лиц, внешнеторговых
пошлин и других аналогичных источников, а так же из выручки от приватизации
государственных предприятий и дивидендов от находящихся в государственной
собственности акций приватизированных предприятий (пока этот важнейший
источник практически не используется).
Годовой прирост недоимок в
бюджет (без внебюджетных фондов), % ВВП
Недоимки |
1992г. |
1993г. |
1994г. |
1995г. |
1996г. |
1997г. |
1998г.,
первое полугодие |
В
федеральный бюджет |
0,3 |
1,2 |
2,0 |
2,1 |
1,0 |
1,2 |
2,1 |
В
консолидированный бюджет |
0,5 |
2,0 |
3,0 |
3,9 |
1,7 |
2,9 |
3,9 |
За годы реформ налоговые
доходы государства сократились, что связано с сокращением налогооблагаемой базы
из-за спада производства, с начатой в 1992 г. и не доведенной до конца
налоговой реформой, низким внутренним спросом, уходом бизнеса в теневую
экономику, массовыми уклонениями от уплаты налогов. Вот уже лет пять на 20%
россиян приходится 47% доходов. Причем эти 20% не платят налогов с трех
четвертей своих доходов, чего как раз и не хватает для исполнения государством
социальных обязательств.
Доходная часть бюджета
систематически падает, а расходы государства сокращаются медленнее и
недостаточно для того, чтобы установилось бюджетное равновесие. Кроме того, в
условиях хронического недовыполнения бюджетных планов по доходам,
секвестирование проводилось под давлением лоббирующих групп (АПК, ВПК,
банковский и минерально-сырьевой сектор и др.). В результате сложилась крайне
нерациональная структура расходов, которая не способна обеспечить ни
экономический рост, ни поддержание достаточного уровня социально-политической
стабильности в обществе.
Правительство пыталось
(особенно на рубеже 1997-1998 гг) навести порядок в расходовании бюджетных средств
– в основном, упорядочить отдельные расходы, выявить и ликвидировать
нерациональные расходы. Но проблема гораздо сложнее.
Расходы
консолидированного бюджета (включая внебюджетные фонды и за вычетом погашений)
по направлениям, % ВВП.
Расходы |
1992г. |
1993г. |
1994г. |
1995г. |
1996г. |
1997г. |
1998г. |
На органы государственной власти и управления |
0,6 |
0,9 |
1,1 |
0,7 |
0,8 |
1,1 |
1,1 |
На оборону |
4,7 |
4,4 |
4,4 |
3,0 |
2,9 |
3,0 |
2,1 |
На правоохранительные органы |
1,4 |
1,6 |
1,8 |
1,6 |
1,8 |
2,1 |
1,6 |
На науку |
0,6 |
0,6 |
0,5 |
0,3 |
0,4 |
0,4 |
0,2 |
На социальные и коммунальные услуги |
13,8 |
18,0 |
18,0 |
16,0 |
16,6 |
17,4 |
16,6 |
На образование |
3,8 |
4,3 |
4,4 |
3,6 |
3,8 |
4,1 |
3,6 |
На культуру, искусство, средства массовой информации |
0,6 |
0,6 |
0,7 |
0,6 |
0,5 |
0,6 |
0,4 |
На здравоохранение и физкультуру |
2,6 |
3,3 |
3,1 |
2,5 |
2,6 |
4,1 |
3,8 |
На социальное обеспечение |
6,8 |
9,7 |
9,7 |
9,3 |
9,7 |
8,7 |
8,7 |
На государственные услуги, предоставляемые народному
хозяйству |
20,9 |
12,7 |
10,9 |
9,7 |
9,0 |
9,4 |
7,4 |
С одной стороны,
государству нужно отказаться от значительной части своих обязательств.
Обязательства российского государства (идущие еще от советской эпохи и принятые
позже Госдумой – индексация зарплаты бюджетников, детские пособия, выплаты
офицерам при увольнении в запас или в отставку, долги бесчисленных бюджетных
организаций по оплате топлива, энергии и т. д.) в рамках федерального бюджета
составили около 25% ВВП, в рамках консолидированного бюджета – 45-50%, что
непосильно для российской экономики (да и для процветающей многовато: Германия
намерена сократить к 2000г. госрасходы с 50% до 46%). Наличие таких
обязательств, даже если они не выполняются, порождает неплатежи и подрывает
авторитет государства.
За 1992-1998 гг. расходы
консолидированного бюджета (по отношению к ВВП) уменьшились на оборону и науку,
а на социальные нужды значительно меньше – сокращение примерно на треть).
С другой стороны,
существуют серьезные ограничения на дальнейшее сокращение расходов. Сказывается
сложившийся в советское время и ставший привычным уровень государственной
поддержки населения. Кроме того, отношение россиян к экономическим
преобразованиям во многом определяется динамикой социальных расходов
государства. А его расходы на поддержание высокого уровня образования населения
отражаются на темпах экономического роста. Важно и то, что дальше уменьшать
расходы на управление, оборону, правоохранительные органы, дотации региональным
бюджетам вряд ли удастся без предварительных радикальных реформ в этих сферах.
Что, в свою очередь, требует немалых бюджетных средств.
На возможности сокращения
расходных обязательств государства серьезно влияет заложенный в Конституцию
1993 года механизм формирования институтов власти. Сильная президентская
республика была призвана ограничить популистскую и лоббистскую активность
законодателей. Однако на практике независимость от Государственной Думы не
только оградило правительство от популизма, но и поставила депутатов в
комфортную и политически беспроигрышную ситуацию, когда парламент не несет
ответственности за результаты социально-экономического курса. Особенно
болезненно такое положение отражается при прохождении через Госдуму
федерального бюджета. У депутатов нет желания делить ответственность с
правительством за социальные последствия исполнения нереального по расходам
бюджета.
Превышение расходов над
доходами приводит к дефициту бюджета. В бывшем СССР дефицит бюджета начал расти
еще в 1986г. из-за падения мировых цен на нефть и в результате
капиталовложений в рамках политики «ускорения» (реформ, направленных на
возобновление экономического роста). За 1985-1989 гг. дефицит бюджета вырос с 2
до 9% ВНП. Особенно пагубную роль сыграл принятый в 1987г. закон «О
государственном предприятии», предоставлявший руководству предприятий
неограниченную свободу повышения зарплаты. В результате в 1990г. средняя
реальная зарплата на 27% превышала уровень 1987г. Рост зарплаты финансировался
с помощью льготных банковских кредитов и дотаций госбюджета.
До 1990г. правительство
могло удерживать эмиссионное финансирование бюджетного дефицита на низком
уровне за счет заимствований на международных рынках, а также кредитов, которые
предоставляли иностранные государства. Такая политика привела к увеличению внешнего
долга с 20 млрд. до 67 млрд. долларов за 1985-1991 гг. В IV квартале 1991г. бюджетный дефицит
достиг 30% ВВП в результате роста государственных дотаций для поддержания
уровня административно регулируемых цен (то же относится к обменному курсу),
сокращения производства, а также снижения налоговой дисциплины в связи с
распадом СССР и резким уменьшением налоговых платежей, которые республики
перечисляли в центр. В глазах западных кредиторов страна утратила
кредитоспособность, и для финансирования бюджетных расходов оставалось
единственное средство – стремительное наращивание денежной массы.
Некоторые аналитики не
считают катастрофичным размер бюджетного дефицита в России, ссылаясь на то, что
многие страны существовали какое-то время с бюджетными дефицитами порядка 5-7%
ВВП. Но такой дефицит велик для страны, которая находится в продолжающемся
семь лет кризисе при 40-процентном сокращении ВВП и при все еще значительных
государственных расходах (за последние 7 лет российский ВВП в расчете на душу
населения уменьшился на 40%, по уровню душевого ВВП нам сейчас наиболее близки
Китай, Албания, Доминиканская Республика, Перу и Парагвай). Еще один важный
аспект проблемы – слабость частной финансовой системы, которая не может связать
на длительный срок внутренние сбережения и поднять их на общий уровень.
Доходы, расходы и дефицит
бюджета, % ВВП
|
1992г. |
1993г. |
1994г. |
1995г. |
1996г. |
1997г. |
1998г. |
Федеральный бюджет |
Доходы |
17,7 |
14,7 |
12,7 |
14,3 |
12,7 |
12,4 |
11,3 |
Расходы |
47,2 |
24,5 |
24,5 |
19,2 |
20,1 |
18,4 |
14,1 |
Дефицит |
-29,5 |
-9,8 |
-11,8 |
-4,9 |
-7,4 |
-6,0 |
-2,8 |
Консолидированный бюджет |
Доходы |
40,4 |
40,6 |
36,3 |
35,8 |
36,3 |
36,4 |
35,0 |
Расходы |
65,1 |
48,6 |
47,5 |
41,1 |
43,0 |
43,1 |
39,2 |
Дефицит |
-24,7 |
-8,0 |
-11,2 |
-5,3 |
-7,7 |
-6,6 |
-4,2 |
Бюджетный кризис разразился
в 1996г., когда началась финансовая стабилизация и у правительства резко
сократились возможности извлекать доходы из инфляционного налога. Бюджетный
кризис, связанный с этими обстоятельствами, характерен практически для всех
постсоциалистических стран, хотя и с разной степенью остроты. В странах,
осуществивших быструю стабилизацию и сохранивших высокий уровень монетизации
экономики, он оказался менее глубоким и менее тяжелым, чем в странах, где
стабилизация затянулась и «на выходе» уровень монетизации значительно ниже.
Страницы: 1, 2, 3
|
|