Доклад: Cистема Макаренко - самая демократическая 
Регламент нижней
палаты также не предусматривает порядка проведения согласительных процедур
между Президентом РФ и Государственной Думой. Как отмечает А.А. Котенков,
данную проблему, как и порядок прохождения законопроектов, начиная с их
внесения в Государственную Думу и заканчивая подписанием и обнародованием
Президентом, следует урегулировать федеральным законом.
Наиболее
плодотворно, как представляется, работают согласительные комиссии с участием
представителей Президента РФ, Государственной Думы и Совета Федерации,
посколькуздесь рассматриваются предложения всех участников законодательного
процесса, и вырабатывается конструктивное решение. Поэтому возможность создания
таких комиссий целесообразно реализовывать уже на первых этапах
законотворческого процесса.
Следует обратить
внимание на то, что повторное рассмотрение федерального закона Советом
Федерации в ранее принятой редакции имеет существенную особенность. Закон не
может считаться одобренным верхней палатой парламента, если не был ею
рассмотрен, т.е. если вето Президента не было преодолено путем голосования.
“Право
президентского вето — оружие стратегическое, а не тактическое. Как
свидетельствует зарубежный опыт, им нельзя злоупотреблять, но надлежит всегда
держать в боевой готовности. Гораздо эффективнее сама угроза наложения вето,
высказанная Президентом, или по его поручению представителем в Федеральном
собрании, к тому же подкрепленная конкретными аргументами по поводу недостатков
принимаемого закона”. Поэтому глава государства стремится к более тесному
сотрудничеству с палатами парламента в целях принятия грамотных законов, давая
заключения на законопроекты, выступая с предложениями о внесении в них
изменений в течение всего законодательного процесса.
Практика
возвращения Президентом РФ федеральных законов без рассмотрения по существу
вызывает множество споров среди российских юристов.
Как отмечает Е.И.
Колюшин, аргументы сторонников права возвращения главой государства закона
парламенту без рассмотрения позаимствованы из немецкого государственного права.
Согласно Основному закону ФРГ, федеральный президент обладает правом
формального контроля, т. е. может проверить, соответствует ли данный закон
процедурным предписаниям Конституции. Однако он не имеет права вето, а его отказ
оформить закон (подписать и опубликовать) подлежит проверке Федеральным
конституционным судом. Конституционный Суд РФ дела такого рода не
рассматривает.
Позиция
парламентской стороны, считающей неправомерным введение указанного полномочия
Президента РФ, состоит в следующем:
во-первых, данную
прерогативу главы государства Конституция РФ не предусматривает;
во-вторых,
подписание Президентом закона, означает безусловную обязанность возникающую
после принятия закона Федеральным Собранием или преодоления вето главы
государства;
в-третьих,
Президент не вправе решать и оценивать ни законность, ни целесообразность
внутреннего распорядка деятельности палат.
Сторонники
Президента РФ настаивают на том, что:
право главы
государства возвращать законы без рассмотрения вытекает из смысла Конституции
РФ;
в сфере
законодательной деятельности Президент наделен конституционным правом и
одновременно обязанностью подписывать принятые Государственной Думой и
одобренные Советом Федерации федеральные законы;
Конституционный
Суд РФ своим постановлением от 22 апреля 1996 г. по делу о толковании отдельных
положений ст. 107 Конституции РФ подтвердил рассматриваемое право Президента.
Действительно,
право главы государства возвращать законы без рассмотрения по существу не зафиксировано
в Конституции РФ. Конституционный Суд РФ — единственный орган, официально
толкующий Конституцию РФ разъяснил в вышеупомянутом постановлении правомерность
такого возвращения. Орган конституционного контроля мотивировал данное
положение тем, что Президент РФ как гарант Конституции, имеет возможность
возвращать (а не отклонять) законы, принятые с нарушением требований Основного
закона, если эти нарушения ставят под сомнение результаты волеизъявления палат
Федерального Собрания и само принятие закона. Например, Федеральный закон “О
внесении изменений в статью 7 Федерального закона “О ветеранах” и Федеральный
закон “О повышении минимального размера пенсии, порядка индексации, и
перерасчета государственных пенсий в Российской Федерации с 1 марта 1997 года”
были возвращены без рассмотрения в связи с отсутствием по ним заключений
Правительства РФ. Основной закон указывает на необходимость таких заключений,
тем не менее Федеральное Собрание нарушило требования ч. 3 ст. 104 Конституции
РФ, что повлекло соответствующую реакцию Президента.
Кроме того, за
период с декабря 1995 г. по май 1998 г. глава государства возвратил без
рассмотрения восемь законов, принятых в нарушение ст. 106 Конституции РФ (закон
не рассмотрен Советом Федерации, когда это является обязательным), ч. 3, 4 ст.
105 и ч. 1 ст. 107 (нарушены сроки направления и рассмотрения закона в Совете
Федерации, направления Президенту РФ на промульгацию). Согласно постановлению
Конституционного Суда от 22 апреля 1996 г. установленные Конституцией РФ требования
к принятию федерального закона и предусмотренные ею условия и процедуры носят
безусловный характер и не могут меняться по усмотрению участников
законодательного процесса.
Беспрецедентная
ситуация сложилась вокруг небезызвестного Федерального закона “О культурных
ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и
находящихся на территории Российской Федерации”. Президент РФ отказался
подписывать ранее отклоненный, но принятый повторно в той же редакции закон по
причине нарушения процедуры голосования по нему в обеих палатах парламента.
Таким образом,
Президент РФ обязан сначала подписать закон, что соответствует букве Основного
закона, а затем имеет право обратиться в Конституционный Суд с запросом о
проверке его конституционности, в том числе по порядку принятия. Получается,
что такой закон может быть принят с нарушением конституционной процедуры,
однако устанавливать это должен Конституционный Суд РФ. Подтверждением
указанному служит постановление Конституционного Суда РФ от 20 июля 1999 г. по
делу о проверке конституционности вышеназванного закона.
На мой взгляд,
во-первых, необходимо было бы решить вопрос о соответствии Конституции РФ норм
регламентов палат в части, касающейся порядка и форм голосования, во-вторых,
имеет смысл закрепить за Президентом РФ на уровне Конституции право обращаться
в Конституционный Суд после повторного принятия закона Федеральным Собранием,
но до его промульгирования в случае, если глава государства считает, что закон
принят с нарушением установленной Конституцией процедуры. Таким образом,
предлагается предусмотреть еще одну (факультативную) стадию законодательного
процесса. В связи с этим следует внести соответствующие дополнения в
Федеральный закон о Конституционном Суде РФ и регламенты палат Федерального
Собрания. Данные меры позволят избежать подобных коллизий, будут способствовать
уменьшению споров “о компетенции” между Президентом РФ и парламентом и
повышению качества законов.
Часть 2 ст. 108
Конституции РФ определяет характер участия главы государства в принятии
федеральных конституционных законов. Одним из предназначений этого вида законов
является обеспечение стабильности Конституции РФ, закрепляющей устои
конституционного строя.
Отметим, что
принимаются они в особом, более сложном порядке. Так, согласно ч. 2 ст. 108
Конституции РФ, федеральный конституционный закон считается принятым, если за
него проголосовало не менее 3/4 от общего числа членов Совета Федерации и не
менее 2/3 от общего числа депутатов Государственной Думы.
Президент РФ, даже
при наличии у него возражений по федеральному конституционному закону,
касающихся его содержания, своевременности и прочего, обязан в течение 14 дней
подписать и обнародовать его. Право вето в данном случае не имело бы смысла,
поскольку для его преодоления Федеральному Собранию требуется менее сложное
квалифицированное большинство голосов, чем для принятия федерального
конституционного закона. Вместе с тем Президент РФ как гарант Конституции может
обратить внимание палат на несоответствие федерального конституционного закона
нормам российской Основного закона. Так он поступил с Федеральным
конституционным законом “О Правительстве Российской Федерации”, вернув его без
рассмотрения в парламент, что также вызвало противоречивые суждения среди
российских государствоведов.
Спор в отношении
федеральных конституционных законов должен быть решен, по нашему мнению,
следующим образом. Учитывая исчерпывающий перечень и сложный порядок принятия
федеральных конституционных законов, глава государства обязан их подписывать,
но одновременно с этим, должен обращаться с ходатайством в Конституционный Суд
РФ с целью выяснения соответствия рассматриваемых законов Конституции, в том
числе по процедурным вопросам.
Предусмотрен
особый порядок участия Президента РФ в процессе принятия закона о поправке к
Конституции (гл. 3-8). Согласно ст. 134 Основного закона, он может вносить
предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ. В соответствии со ст. 136
Конституции РФ и ст. 2 Федерального закона от 4 марта 1998 г. “О порядке принятия
и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации” поправки к
главам 3-8 принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального
конституционного закона.
Таким образом,
глава государства, участвуя в работе над законом о поправке, в срок не позднее
14 дней с момента получения закона, подписывает его и осуществляет официальное
опубликование.
Однако
обязательным условием для вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ
является его одобрение органами законодательной власти не менее, чем 2/3
субъектов Федерации. Установление результатов такого одобрения возложено на
Совет Федерации.
Президент
Российской Федерации в течение семи дней со дня принятия постановления Совета
Федерации о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление
в Верховный Суд РФ (п. 4 ст. 11 Федерального закона “О порядке принятия и
вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации”). Если
аналогичную жалобу подает законодательный (представительный) орган субъекта
Федерации, то помимо Совета Федерации об этом извещается и глава государства.
Принятая поправка
к Конституции РФ вносится Президентом в текст Основного закона в месячный срок
со дня вступления в силу закона о поправке.
Как видим, на
главе государства лежит не только обязанность подписывать закон о поправке к
Конституции РФ, но и функция контроля по отношению к верхней палате парламента.
Обнародование
закона — заключительная стадия. Данное полномочие Президента РФ
конкретизируется в Федеральном законе “О порядке опубликования и вступления в
силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат
Федерального Собрания”. Здесь говорится о том, что все законы подлежат
официальному опубликованию в течение семи дней после их подписания Президентом
РФ. Официальным опубликованием в данном случае считается первая публикация
полного текста закона в “Парламентской газете”, “Российской газете” или
“Собрании законодательства Российской Федерации”. В силу закон вступает через
10 дней после его официального опубликования, если этим законом не предусмотрен
иной срок.
Таким образом,
Президент РФ обладает широким диапазоном средств и форм участия в
законодательном процессе. Это выражается:
1) в наличии у
него права законодательной инициативы и права на внесение предложений о
поправках к Конституции РФ;
2) в работе
полномочных представителей и представителей Президента в палатах Федерального
Собрания;
3) в возможности
давать на законопроекты заключения, содержащие замечания и конкретные
предложения;
4) в работе согласительных
комиссий с участием представителей главы государства;
5) в его праве
налагать вето на принятые федеральные законы и возвращать их без рассмотрения,
если нарушен конституционный порядок их принятия;
6) в промульгации
законов.
Активная и порой
решающая роль Президента РФ в законотворческом процессе часто приводит к
конфронтации между главой государства и парламентом. В результате принимаются
несовершенные, юридически не обоснованные законы. Поэтому необходимо в
интересах защиты конституционного строя и обеспечения экономической
стабильности России разработать конкретные механизмы законодательного
сотрудничества, принять закон о правовом регулировании законодательного
процесса в РФ и внести изменения в регламенты палат Федерального Собрания
Заключение
Идея введения
поста президента в советском обществе не получала широкой поддержки, хотя
Президиум Верховного Совета СССР выполнял в течение полувека бoльшую часть
функций главы государства, что позволяет говорить о преемственности Президиума
Верховного Совета в лице Президента, прежде всего в нормотворческой
деятельности.
Президиумы
Верховных Советов СССР и РСФСР издавали подзаконные акты в форме указов и
постановлений, которые делились на нормативные и ненормативные. Двуединая
природа этих органов позволяла им издавать указы по предметам ведения Верховных
Советов, вносившие изменения и дополнения в действовавшее законодательство. В
силу этого Президиумы могли оперативно реагировать на изменения в общественной
и государственной жизни. Такие указы подвергались контролю со стороны
парламента и приобретали силу закона после утверждения их Верховными Советами.
Реформа
политической системы и реорганизация высших органов власти СССР вызвали
необходимость учреждения поста Президента СССР, полномочия которого
реализовывались через издание подзаконных актов - указов и распоряжений. На
определенном этапе Верховный Совет делегировал Президенту СССР законодательные
функции, позволив ему издавать указы, имевшие силу закона. Данная мера была вынужденной,
но необходимой в рассматриваемый период.
Институт
президента в РСФСР зародился в условиях разрастающегося экономического и
политического кризиса. В период 1991-1993 гг. в России сложился дуализм власти,
в том числе в законодательной сфере. Существовало множество способов его
преодоления. Однако реализованным оказался нелегитимный способ и Президент РФ,
вопреки Основному закону, стал издавать указы по вопросам законодательного
регулирования.
Конституция РФ
закрепила за Президентом право издавать указы и распоряжения, но не разрешила
проблему в определении их статуса.
Президенту РФ
отводится особая роль в механизме государственной власти, а следовательно, и
особая компетенция, определяемая Конституцией РФ. Она охватывает все аспекты
государственной деятельности, носит комплексный характер.
Можно утверждать,
что бoльшая часть функций главы государства реализуется посредством издания им
правовых актов.
Акты главы
государства различаются:
1) по форме: указы
и распоряжения, а также программы, концепции, положения и доктрины,
утверждаемые указами;
2) по юридической
силе: нормативные и правоприменительные, причем нормативными должны быть только
указы.
К официальным
документам относятся запросы, заключения, письма и заявления. Ежегодные
послания Президента РФ Федеральному Собранию являются официальным
политико-правовым документом.
Все вышеназванные
акты и официальные документы издаются в целях реализации внутренних и внешних
функций главы государства, временных и постоянных, а также единоличных и
коллегиальных.
Порядок издания
указов и распоряжений Президента РФ регламентирован его правовыми актами.
Ответственность за разработку, оформление и исполнение актов главы государства
возложена на его Администрацию, предназначение которой состоит в обеспечении
деятельности Президента РФ.
Специфику имеет и
система взаимоотношений Президента РФ и Федерального Собрания. Глава
государства обладает широким диапазоном средств и форм участия в
законодательном процессе. Это выражается:
1) в наличии у
него права законодательной инициативы, причем по любому вопросу, и права на
внесение предложений о поправках к Конституции РФ;
2) в работе
полномочных представителей и представителей Президента в палатах Федерального
Собрания;
3) в возможности
давать на законопроекты заключения, содержащие замечания и конкретные
предложения;
4) в работе
согласительных комиссий с участием главы государства;
5) в праве
налагать вето на принятые федеральные законы и возвращать их без рассмотрения,
если нарушен конституционный порядок их принятия;
6) в промульгации
законов Президентом РФ.
Активная и порой
решающая роль Президента РФ в законотворческом процессе часто приводит к
конфронтации главы государства и парламента, в результате чего принимаются
несовершенные законы. Это обстоятельство указывает на необходимость принятия
закона о правовом регулировании законодательного процесса и внесения изменений
в регламенты палат Федерального Собрания.
На сегодняшний
день остается актуальной проблема соотношения нормотворческих указов с
федеральными законами.
Указы Президента
РФ должны носить характер подзаконных актов, но в современных условиях, когда
многие вопросы требуют оперативного законодательного решения, глава государства
издает указы, восполняющие пробелы в праве. Данные полномочия должны быть
делегированы Президенту РФ парламентом, а "законодательные" указы
будут утрачивать свою силу с принятием соответствующих федеральных законов.
Однако это предложение необходимо оформить на конституционном уровне.
Не менее значима и
проблема соотношения актов Президента и решений Правительства РФ. Очевидно, что
в отношении исполнительной власти глава государства обладает наибольшим объемом
полномочий. В иерархии нормативных правовых актов постановления Правительства
стоят ниже указов Президента РФ, поскольку первые издаются на основании и во
исполнение вторых. Кроме того, правительственные акты, в случае противоречия их
указам, могут быть отменены главой государства.
Переплетение
функций Президента и Правительства порождает коллизии как в правотворческой,
так и в правоприменительной практике. Поэтому необходимо сбалансировать
полномочия двух этих органов власти и внести соответствующие изменения в
Конституцию РФ, закрепив за Правительством РФ право самостоятельно издавать
постановления и распоряжения в сфере экономики, науки, культуры, образования,
природопользования, охраны окружающей среды, бюджетной, финансовой, кредитной и
денежной политики, социальной сфере, но с обязательным уведомлением об этом
главы государства.
Президент РФ как
глава федеративного государства обладает достаточным объемом полномочий во
взаимоотношениях с субъектами Федерации.
Акты органов
государственной власти субъектов не должны противоречить Конституции РФ,
федеральным законам, а также нормативным указам Президента РФ, изданным по
вопросам, требующим законодательного регулирования. Соответствие актов
региональных органов государственной власти Основному и федеральным законам
обеспечивается главой государства путем создания и функционирования различных
органов при его Администрации и использования согласительных процедур между
органами государственной власти различного уровня.
Президент РФ имеет
право приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов
Федерации, если они противоречат Конституции, федеральным законам, международным
обязательствам России или нарушают права и свободы человека и гражданина до
разрешения дела соответствующим судом. Однако глава государства ни разу не
обратился в судебные органы, поскольку приостановленные акты либо отменялись,
либо приводились в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами. Тем
не менее существует необходимость в определении порядка отмены судом
приостановленных Президентом РФ нелегитимных актов органов исполнительной
власти субъектов Федерации.
Акты органов
законодательной власти субъектов Президент РФ не -управомочен ни
приостанавливать, ни отменять, но как гарант Конституции РФ он использует
различные механизмы воздействия на правотворчество региональных
представительных органов.
Список
литературы
Конституция
Российской Федерации. – М.: Издательская группа НОРМА – ИНФРА-М, 1999. – 80 с.
Федеральный закон
“О выборах Президента Российской Федерации” от 17 мая 1995 г.//СЗ РФ. 1995. №
21. Ст. 1924.
Федеральный закон
“Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации” от 6
декабря 1994 г.//СЗ РФ. 1994. № 33. Ст. 3406.
Авакьян С. А.
Досрочное прекращение полномочий Президента РФ: проблемы, требующие
юридического решения // Законодательство. – 1999. - № 3. – С. 87-97.
Баглай М. В.
Конституционное право Российской Федерации: Учебник. – М.: Издат. Группа
ИНФРА-М – НОРМА, 1997.- С. 388-422.
Варламова Н. Пять
лет шестой Конституции России: проблемы реализации // Конституционное право:
Восточно-европейское обозрение. – 1998. - № 2. – С. 95-102.
Виноградов В.,
Плешанова О. Две трети парламентаризма или парламентаризм двух третей // Юрист.
– 19995. - № 5/6. – С. 33-34.
Илюхин В. Нужен ли
России институт президентства? // Российская Федерация сегодня. – 1998. - № 22.
– С. 14-15.
Исполнительная
власть в Российской Федерации (научно-практическое пособие) / Под ред. А. Ф.
Ноздрачева, Ю. А. Тихомирова. – М.: Изд-во БЕК, 1996. – 269 с.
Козлова Е. Как
избирают Президента // Человек и закон. - 1996. - № 5. – С. 52-59.
Козлова Е. Как
избирают Президента // Человек и закон. – 1996. - № 6. – С. 48-55.
Комментарий к
Конституции Российской Федерации / Общ. Ред. Ю. В. Кудрявцева. – М.: Фонд
“Правовая культура”, 1996. – С. 362-396.
Крылов Б. С.
Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал Российского права.
- 1998. - № 6. – С. 3-9.
Мушинский В.
Президент: власть по праву мандата // Российская Федерация. – 1993. - № 2. – С.
49-50.
Немова С. В.
Закрепление принципа разделения властей в Конституции: теория и практика //
Юрист. – 1998. - № 4. - С. 51-54.
Нестеров Ю.,
Вишневский Б. Конституционная реформа: дальше откладывать нельзя // Российская
Федерация сегодня. – 1999. - № 20. – С. 41-44.
Окуньков Л. А.
Вето Президента // Журнал Российского права. – 1998. - № 2. – С. 11-28.
Окуньков Л.А.
Конституционное развитие института президентства в государствах – участниках
СНГ // Журнал Российского права. – 1997. - № 10. – С. 3-15.
Окуньков Л. А.
Правительство и Президент (грани взаимодействия) // Журнал Российского права. –
1998. - № 9. – С. 77-88.
Окуньков Л. А.
Правовые акты Президента: их статус, направленность, содержание // Журнал
Российского права. – 1997. - № 2. – С. 14-23.
Окуньков Л. А.
Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. – М.:
Издательская группа ИНФРА-М – НОРМА, 1996. – 240 с.
Президент –
Правительство – Исполнительная власть: российская модель / Под ред. И.
Шаблинского. – М., 1997. – 60 с.
Сахаров Н. А.
Институт президентства в современном мире. – М.: Юрид. лит., 1994. – 176 с.
Чиркин В. Е.
Президентская власть // Государство и право. – 1997. - № 5. – С. 15-23.
Шевченко Н. Д. Еще
раз о неподписании Президентом РФ принятых законов // Журнал Российского права.
– 1998. - № 10/11. – С. 127-131.
Экимов А. И.,
Гончаров В.Д. Рецензия на книгу Б. П. Елисеева “система органов государственной
власти в современной России” // Законодательство и экономика. – 1997. - №
23-24. – С. 66-67.
[1]
Экимов А. И., Гончаров В.Д. Рецензия на книгу Б. П. Елисеева “система органов
государственной власти в современной России” // Законодательство и экономика. –
1997. - № 23-24. – С. 66.
[2]
Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая
практика. – М., 1996. – С. 37.
[3]
Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. Ред. Ю. В. Кудрявцева. –
М., 1996. – С. 364.
[4]
Там же. С. 365.
[5] Президент – Правительство – Исполнительная власть:
российская модель / Под ред. И. Шаблинского. – М., 1997. – С. 30.
[6]
Немова С. В. Закрепление принципа разделения властей в Конституции: теория и
практика // Юрист. – 1998. - № 4. - С. 51.
[7]
Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. – 1997. - № 5. – С.
18.
[8]
Там же. С. 17.
[9]
Окуньков. Конституционное развитие института президентства в государствах –
участниках СНГ // Журнал Российского права. – 1997. - № 10. – С. 3.
[10]
Крылов Б. С. Разделение власти: система сдержек и противовесов // Журнал
Российского права. - 1998. - № 6. – С. 3.
[11]
Немова С. В. Закрепление принципа разделения властей в Конституции: теория и
практика // Юрист. – 1998. - № 4. - С. 51.
[12]
Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая
практика. – М., 1996. – С. 13.
[13]
Чиркин В. Е. Президентская власть // Государство и право. – 1997. - № 5. – С.
17.
[14]
Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая
практика. – М., 1996. – С. 45.
[15]
Там же. С. 41.
[16]
Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая
практика. – М., 1996. – С. 42.
[17]
См.: Теория государства и
права/Под ред. М.Н. Марченко. М., 1999. С. 355.
|
